孩子走失之后

　　■本报记者 谢飞君

　　火车站。一位母亲在机器前打印完火车票发现孩子不见了，大声呼喊孩子的名字之余，她看到穿制服的工作人员，如看到“救命稻草”上前求助，但工作人员只告诉她去找服务台。

　　焦急的母亲一边呼喊小孩的名字一边奔跑着去找服务台，差不多5分钟后，火车站大厅开始广播找人，循环播了3遍“请某某某小朋友听到广播去某号服务台”。

　　这是发生在上海虹桥火车站的一幕，也是各地的火车站屡屡会有的状况。在这样一则寻人广播里，除了家长在焦急等待孩子找到自己，等候大厅里的听者甚至不知道小朋友多大了，有什么特征……

　　除了家长焦急等待，孩子走失有啥新招？

　　“若能在第一时间让车站大厅的成人留意身边有没有这样一位小朋友，效果是不是更好？”上海市委党校、上海行政学院教授董幼鸿说，“从让孩子找父母，变成让成人找孩子，看似只要让一线应对者做一个小小的改变，但在现实中并没那么简单。”

　　董幼鸿是上海市公共安全应急管理培训中心执行主任，所讲的火车站案例属于城市公共安全管理的范畴。他坦言，和西方发达国家相比，我国的公共安全管理体系建设才刚刚起步。

　　中国的应急体系是经2003年非典事件催生的，时至今日，公共安全管理仍以事故应急为导向，而非常态化的风险准备的“持久战”。更多精准化、精细化的应急服务，尚在起步阶段。

　　短期内难以实现专业化

　　一份美国报警电话“911”2001年的接警电话录音记录档案，因其令人赞叹的专业、细致，成为近日网络热议的话题。

　　专业、细致的接线应对，代表了城市居民需求被响应的速度、精确度，直接决定人们的安全感。这，属于城市公共安全管理的范畴。

　　那么，培养一位令人赞叹的专业接线员究竟难在哪里？

　　网上热议的美国接警录音记录，是2001年一对中国留学生夫妇在其美国纽约的寓所被害后，一名中方工作人员在涉案证据材料中发现的电话录音记录档案。这位工作人员被震惊了——

　　在很短的时间内，一名6岁的孩子在接线女警专业而细致的引导下，从极度恐惧中走出来，从信封上确定了自己家的地址。女警在这个过程中迅速获取信息并安抚孩子，甚至当消防队破门而入的时候，孩子也不感到害怕，因为当时他们之间谈话已经涉及生日、圣诞节礼物这样温馨的细节。中方工作人员当时的感受是：那一幕令我感动和久久难忘。

　　不过，在专业人士看来，像这位美国接警员的专业程度，我们短期内难以实现。

　　“从培训的角度说，目前一线专业人员的应急培训处于‘条块化’管理状况，在‘谁主管谁培训’的原则之下，各条块可以做到非常对口，但缺点就是各自为政，缺乏综合性的训练。以应急接线员为例，各个主管单位自己去培训，应答的专业性因个体差异、机构培训标准不同而各不相同。”董幼鸿说。

　　没有“稳定性”哪有“专业化”

　　复旦大学国家应急能力研究中心主任刘淑华说，国内的城市应急管理体系，分紧急救助服务系统和非紧急救助服务系统两大类。

　　110属于紧急救助服务系统，有自己的培训体系。由于公安对快速出警有时间规定，110接警工作人员必须快速准确地记录来电信息，包括事情发生的时间、地点、现状等。“可以说，呼叫中心最重要的任务相当于完成一张填表。对于接线员而言，填表速度的训练是培训的一个侧重点。”

　　此外，发达国家的应急管理是分级的，国外一些接线装置不一定是对接政府部门。有些私企，比如大型的租车公司和含车载电话的汽车公司有自己的应急电话和定位系统。很著名的一个案例，是美国有一名小女孩在高速公路上求救，当时车祸，父母已亡，车的自动装置就能自行进行接线。

　　刘淑华说，自动进行接线，在中国还很少。

　　董幼鸿则指出，国内应急管理面临的另一个现实问题，是社会对应急管理专业性的认识还普遍不高。国内接线员的流动性普遍比较大，客观上使得“因长年累月的经验积累而更专业”的接线员很难出现。

　　管理岗位也有同样的问题。公务员有专业技术类、综合管理类、行政执法类的细分，记者在采访中了解到，国内各级政府各级应急办主任更换频率远比国外高。在国外，一个人可以一辈子都当应急事件的负责人。但是工作岗位级别可以不断晋升，五级和八级完全不一样。

　　“在一个对专业化程度有要求的岗位上，确保队伍的稳定性是非常关键的一步，这就有一个如何通过制度、政策设计去激励，去让全社会认可的问题。”

　　夹缝中的社会组织

　　“事实上，中国公安队伍的压力特别大，单看‘出警量’就可看出他们的工作量。而一旦城市有重大活动，长达数月无假期也是常有的事。”刘淑华认为，应急管理的诸多难处中，有一点是公众的目光都看向政府，社会组织的力量还没很好地释放，“在国外，应急力量比较多样化，覆盖范畴比较广，且术业有专攻。必要时政府会雇佣专门的应急管理咨询顾问，进行专业化应急”。

　　关于社会组织的参与度，上海联合减灾与应急管理促进中心理事长白涛有发言权，他多年来在美国和中国来回跑。在他看来，国外政府着重做的是紧急的、涉及到公共利益领域的应急管理，诸如公安；日常的应急服务则是政府、社会、企业和公众个人一起完成，社会组织会积极参与到对各团体以及个人自救和互救能力的培训中。在国内，白涛的团队也做过诸如网络热议案例中911接警员的素质训练，主要是国外在沪的公司、机构采购他们专业性的培训服务。

　　在白涛看来，美国联邦政府的应急管理从1803年起步到现在已经走过了两百多年，中国应急管理的系统不如西方完善也很正常。

　　“在购买安全服务方面，国外的层级比较丰富，公共事务管理已经到了精细化和细分化的层面。但在我国，在灾害类做得比较好，公共安全类也还可以，更多细节的方面，才刚刚起步。”

　　白涛告诉记者，在纽约时代广场新年倒计时活动中，纽约警察倾巢而出，同时也请了安保公司——纽约警察是对任务进行划分，再交给安保公司——这个过程中，一线指挥管理人员的工作重点在于信息的整合能力、分析能力，具体的操作、落实是多层面的合作。

　　但在国内，民间组织的应急救援力量并没有专业的评估机构去审核，这又造成社会对民间组织的接受度不高。

　　董幼鸿在多个场合接触过社会组织里的志愿者，有志愿者曾告诉他“我喜欢在救灾现场解决问题，帮助别人，人与人的关系恢复到一种最本真的状态”。所以，他一直提倡要把志愿者精神和城市安全结合起来。当然，为了提高他们的专业性，需要为志愿者提供培训等支持。

　　输出式教育还不够

　　“和国外的小孩相比，中国小孩缺乏应急教育，低龄孩子会打求助电话的比例相对少。”刘淑华说，应急培训分三层进行，职业培训、半专业培训和基本培训。

　　而应急管理教育，在德国、日本有成熟的体系。比如日本的《灾难对策基本法》中明确规定了国家、社会团体和全体公民等不同群体的防灾责任，要求居民在防灾上要谋求自救手段，同时要参加自发的减灾活动。

　　“为了让居民有自助、互助和公助能力，日本政府和国民极为重视应急教育工作，在中小学各个阶段有各种演练，帮助他们训练有素地应对各类突发事件。”在董幼鸿看来，这种基于个体的应急教育，是非常有必要的。

　　最近，他在哈佛大学肯尼迪政府学院参加一个为期4个月的“危机的准备与风险管理”访学项目，而他在美国日常生活中看到的细节更让他觉得，安全的最高境界是把安全交给自己。

　　“跑步的人穿着反光背心，那是在提醒别人；骑车人戴着头盔，自行车上都装了闪光灯；砍树的园工，先将自己做好绳索保险，然后上树一个枝丫一个枝丫依次锯掉，最后一棵大树只剩下树干，众人共同锯断……”他强调，从安全管理的角度来看，加强公共危机管理，首先要从每个单个参与主体着手落实危机准备，才能从源头上控制危机产生的风险。“反观国内，确实有必要在幼儿园、小学、中学、大学中加入应急教育。但现在的情况是，学校最多每个学期搞些讲座或是简单演练，这种单项的输出式的教育还不够。”

　　多元参与进行时

　　今年4月，国家发布《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，将市场、社会等多方主体纳入社会治安防控体系建设中，强调提高基层、“末端”的敏感度、敏锐性。其中，国家整体安全管理思路有一个很突出的转变：从“严控”走向“防范”，从“管理”走向“服务”，从“政府包办”走向“多元参与”。

　　复旦大学城市公共安全研究中心主任腾五晓教授，正在做国内第一个全城覆盖的民众参与式项目——“社区风险评估地图”，强调通过社区不同主体对公共事务的共同参与，改善身边环境安全，提升安全感。“不少老百姓简单地认为‘安全是政府的事情’，缺乏主动的参与意识和作为安全治理主体的自觉性。为此，我们需要探索合适、有效的方法，推动民众广泛参与。”

　　当然，社会治安防控需要大量的数据信息辅助决策。但目前各类信息分散在不同的管理部门乃至商业部门，如何打破壁垒，实现信息的联动和共享是信息技术发挥作用的关键，这需要从治理体制和机制上加以解决。

　　“风险不为民众所掌握就无效。”腾五晓说，“这个项目最大的特点，是社区有哪些隐患、风险，直接由社区成员共同来分析讨论，个体的‘回执’直接变成一张社区风险地图。”

　　中国的应急管理，呼唤常态化的建设。老百姓全程参与的项目，在某种程度上可以成为改变的开始。