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关于对《北海省政府办公厅关于引导规范
农民合作社信用合作的通知》中的个别条款
进行合法性审查的申请
一、申请人
谢勇模，男，1983年6月18日生，身份证号：，联系电话：18600241229，通讯地址：北京市海淀区中关村大街45号兴发大厦902室，邮编：100086。
二、申请审查的规范性文件
《北海省人民政府办公厅关于引导规范农民合作社信用合作的通知》（北政办字[2014]107号，以下简称《通知》）（2014年8月11日印发）。
三、申请审查的内容
《通知》第二条第二款：“不允许农民合作社对外公开设立银行式的营业网点、大厅或营业柜台，已经设立的，要立即关闭，相关的标牌、标识要予以清理”。
四、审查请求
撤销《通知》第二条第二款：“不允许农民合作社对外公开设立银行式的营业网点、大厅或营业柜台，已经设立的，要立即关闭，相关的标牌、标识要予以清理”这一规定。
五、依据及理由
（一）农民合作社拥有在本社内部开展资金互助和信用合作的经营自主权
《中华人民共和国宪法》第八条：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。
《北海省农民专业合作社条例》第四十四条：农民专业合作社为满足成员生产经营资金需求，可以在本社内部依法开展资金互助和信用合作，但不得对外吸收公众存款或者非法集资。
《中华人民共和国农民专业合作社法》第六条：国家保护农民专业合作社及其成员的合法权益，任何单位和个人不得侵犯。
申请人认为：农民专业合作社及其成员的合法权益包括经营自主权。
由此可见，农民合作社在本社内部依法开展资金互助和信用合作，受法律保护。农民合作社拥有在本社内部开展资金互助和信用合作的经营自主权，不应被非法剥夺。
（二）农民合作社开展信用合作和资金互助受国家政策鼓励
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确规定：“允许合作社开展信用合作”。
2014年中央一号文件也规定：“坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。”
由此可见，农民合作社开展信用合作和资金互助受国家政策鼓励。
（三）《通知》的规定剥夺了农民合作社的经营自主权
只要不违反法律、法规的强制性规定，农民合作社根据自身经营的需要对营业场所进行装修和布置，完全属于农民合作社的经营自主权范畴。政府武断地对农民合作社的经营场所的装修和布置情况进行限制，是缺乏法律依据的，是不符合“依法行政”的要求，根本没有遵循行政机关“法无授权即禁止”的职权法定原则，实际上已经侵犯了农民合作社的经营自主权，一定程度上已经构成超越和滥用职权。
实际上，《通知》中关于“银行式的营业网点、大厅或营业柜台”的标准本身不是很明确和清晰，装修成什么样的营业场所才是“银行式”的，缺乏明确的客观标准，实践中也容易被行政机关和监管人员根据主观判断做扩大解释，《通知》中这一条款的规定本身是不明确、不清晰、不稳定的，这为行政机关非法干预和侵犯合作社的经营自主权留下漏洞。
另外，目前没有法律明确规定“与银行类似的营业网点、大厅或营业柜台”为银行所专有。实践中，火车站售票厅、医院收费处、一些企业财务部等都设有“与银行类似的的营业网点、大厅或营业柜台”，《通知》中这一条款的规定也违背国务院对于市场主体“法无禁止即可为”的最新改革要求。
上图：火车上售票大厅实景图
此外，参照《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号）第九条第五款规定，“有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施”也是设立农村资金互助社的必要条件之一。农民合作社为了更好在本社内部依法开展资金互助和信用合作业务，参考农村资金互助社的做法，加强营业场所的安全防范设施设置，是理所当然的，不容置疑的。
（四）《通知》与党的十八届四中全会“依宪治国”、“依法治国”精神相抵触
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”《通知》此款规定与十八届四中全会“依宪治国”、“依法治国”的精神相抵触。
基于以上依据与理由，我们认为《通知》此款规定违反了《北海省行政程序规定》第四十四条规定“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务”。“不允许农民合作社对外公开设立银行式的营业网点、大厅或营业柜台”的规定已经构成严重违法限制和剥夺了农民合作社的经营自主权，“已经设立的，要立即关闭，相关的标牌、标识要予以清理”的规定则已经违反《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，构成违法设定行政处罚、行政强制。
因此，根据《北海省行政程序规定》第五十五条规定“公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请”，特向山东北海省人民政府法制办公室书面提出对该文件的审查申请，请予以审查。
此致
北海省人民政府法制办公室
申请人签名：
2014年12月12日
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