)原标题: 证据确凿 程序合规 处罚得当
宝罗奶牛场牛尿泄漏至南泾河。黄伟兴摄
随着上海市第二中级人民法院审判长马浩方敲下重重的法槌，持续多日的宝罗奶牛场环境行政处罚案终于尘埃落定。上海市第二中级人民法院日前作出终审判决，驳回原告诉讼请求，维持宝山区人民法院一审判决，支持宝山区环保局对宝罗奶牛场的行政处罚。
上海市宝山区环保局有关负责人在接受记者采访时表示，从村民群访，到环保部门立案调查后做出罚款等行政处罚决定，再到当事人两次上诉，这起案件耗时整整一年，可谓是一波三折。那么，这起典型的环境违法案件究竟存在哪些争议？司法机关的介入又为环境执法带来哪些启示？记者进行了深入调查采访。
环保部门立案调查奶牛场污染，予以行政处罚
宝罗奶牛场位于上海市宝山区某镇张士村富张路。2015年3月24日、25日，张士村村民集体投诉奶牛场污染当地环境。宝山区环保局接到举报后，依法展开调查发现，宝罗奶牛场是一家经农业管理部门备案、认可的规模化养殖场，有农业主管部门出具的相关资质。
从2001年开始，投资人（法人代表）归某与其夫陈某租借宝山区张士村土地合计47亩（实际用地68亩）用于养殖经营，存栏奶牛约700余头，主要为某集团提供新鲜牛奶。
企业在经营过程中，对奶牛所产生的尿液等养殖废弃物，未经有效处理就通过无防渗漏措施的沟渠直接排放到附近的南泾河。
除养殖奶牛外，归某二人还将部分土地转租给数家未批先建的企业，用于灯泡、家具、包装材料等产品的加工生产。
宝山区环保局先后于2015年4月7日、4月17日、4月22日、4月27日组织现场核查，认定这家企业主要存在两大违法行为，一是处理牛尿等污水的污染防治设施未正常运行，二是场内奶牛所产生的尿液等养殖废弃物未经有效处理就通过无防渗漏措施的沟渠外排。
执法人员在明沟中取样监测发现，水样严重超标，化学需氧量4730mg/L，氨氮718mg/L。这家企业的污染行为已经违反了《水污染防治法》第三十六条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条第三款的规定。
宝山区环保局经审查后认为，两大违法行为存在关联竞合，应一并处罚，根据《水污染防治法》第七十六条第一款第八项、第二款和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条的规定，于2015年5月19日作出第2520150069号行政处罚决定，要求当事人停止在张士村富张路奶牛养殖场的使用，停止利用无防渗漏措施的沟渠输送奶牛尿液等养殖废弃物的违法行为，并采取措施消除污染，同时，对其罚款18万元。
依据《环境保护法》第六十三条第三款，环保部门将案件移送公安机关，对法人代表归某实施拘留5日的行政处罚。
然而，事件并非想象的那么简单。据上海市宝山区环保局有关负责人介绍，整个执法过程历经波折，执法对象非但不配合，而且干扰执法、骚扰和威胁执法人员。在案件办理过程中，女老板归某以其丈夫陈某为实际经营者为托词闭口不言，甚至拒绝在询问笔录上签字。
陈某的表现更为极端，在案件调查过程中，对现场执法人员进行恐吓，拒绝提供污染防治设施平面图、设计文本、运行台账等相关资料，甚至在一次执法过程中藏匿执法人员取证用的相机。当公安机关介入协调后，陈某仍谎称不知情，矢口抵赖。在宝山区环保局组织的听证会上，陈某更是有恃无恐，目无听证规矩，对执法人员大声吼叫，拒绝在听证笔录上签字，并用力敲打桌子，随后竟扬长而去。
更有甚者，宝山区环保局的执法人员曾在调查此案的夜间和双休日，多次接到不明人员的电话骚扰和短信威胁。
两次上诉均被驳回，两级法院支持环境执法
宝罗奶牛场不服宝山区环保局做出的行政处罚决定，于2015年7月27日向宝山区人民法院提起行政诉讼。
法院当日受理后，于同月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，在2015年8月27日公开开庭审理此案。
原告、被告当庭围绕两个焦点问题展开激辩。
■焦点一
原告辩称，奶牛场没有污水外溢通道，牛棚东侧的沟渠只是雨水外排通道，其内流淌的并非奶牛尿液。对此，宝山区环保局向法庭提供了现场调查笔录、照片及监测数据。
根据环保部门的注水试验，可以证明奶牛场东侧厂界边的窨井内有瓦筒通向牛棚，最终通向南泾河。因此，原告称没有污水外溢通道显然与事实不符。
同时，取样当天并未下雨，而窨井南侧水沟内却有黄褐色污水缓缓流向河道，证明原告所言此为农田中渗出的雨水也明显与事实不符。
■焦点二
原告坚持其废水处理设施正常运转，大多数牛尿和混合木屑刨花的牛粪是委托第三方定期清运的。而宝山区环保局向法院提供的现场调查笔录、照片等证据证明，奶牛棚中收集牛粪、尿液的明沟中并无所谓的木屑刨花或其他吸收污水的物料。
同时，奶牛场也无有效证据证明其被处罚前曾委托他人定期清运过牛尿。奶牛场原本用于收集牛尿等污水的废水处理设施上堆满了牛粪，处于敞开状态，无法起到无害化处理牛尿等污水的作用。
铁证面前，不容狡辩。宝山区人民法院于2015年9月22日做出一审判决，驳回原告上海宝罗奶牛场的诉讼请求。但是企业仍不愿承认其违法行为，向上海市第二中级人民法院提起上诉。
二审庭审中，双方就以上两个争议焦点再次质证。最终，上海市第二中级人民法院做出终审判决，宝山区环保局提交的各类证据互相印证，足以证明原告的两个违法事实，且适用法律正确、处罚幅度相当、程序合法，维持原判。
■ 评析
抗拒执法如何不重演？
蔡新华 刘静
本案虽然已经终结，宝山区环保局取得胜诉，宝罗奶牛场败诉并受到了应有的惩罚。但长达一年的审判过程，却留下了许多值得深思的地方。
落实属地政府责任，将环境监管纳入基层社会治理体系
基层环境执法的一大难点就是源于环境监管体系仍不健全，街道和镇一级属地监管职责未能落实到位，导致环境执法往往陷入区一级环保部门单打独斗、得不到相助的困境。
如何改变这种局面，进一步提升执法效能？
在采访中记者感受到，目前整个社会大环境是有利于环境执法的。在本案中，宝山区委、区政府高度重视、多次作出批示，要求环保部门、水务部门、农委和属地政府各司其职、紧密配合，从严从重查处。宝山区环保局行动迅速、部署周密，迎难而上、措施果断，克服了企业不配合执法、取证等困难，最终对环境污染者依法实施了惩处，彰显了环境执法的决心与恒心，维护了区域生态环境安全，保障了市民的环境权益。
全面落实属地政府的环境保护主体责任可谓万事俱备。基层环保部门应乘势而为，结合城管综合执法力量下沉和城市综合管理网格化，推进“区-街镇-村居”三级环境监管机构队伍体系和网格体系建设，构建重心下沉、关口前移的环境监管体系，将街镇环保职责落到实处，实施分级、分层、分类、分网格的环境执法监管，及时发现污染问题，并依法予以处罚，保护区域生态环境。
强化可操作性，细化执法程序，避免出现执法不公
修订后的《环境保护法》及4个配套办法赋予了环保部门按日连续处罚、查封扣押等新手段，使环境执法的抓手更多、力度加大，但在实际执法过程中仍存在一定的局限性。
一方面新法、旧法的衔接尚在过渡期，相关部门对同一法条的理解与运用存在争议；另一方面新环保法及相关配套政策适用的可操作性和实施的便捷性仍需进一步加强。
这就要求环保部门在今后的监管执法过程中进一步细化执法程序，明确具体操作流程，避免出现执法不公的问题。在采访中，多名业内人士建议从体系建设、法规修订等角度出发，统一法律释义，为执法构建扎实基础。
提升执法人员能力，夯实保障机制，坚决维护法律尊严
行政执法有别于刑事追责，在此案的办理过程中，环保部门执法人员多次受到行政相对人的阻挠、威胁和恐吓，拖延了办案进度，加大了办案难度。
因此，在强化执法人员法治观念的基础上，应重视执法人员能力和水平的提升，更应从法律法规和体制机制上进一步优化保障行政执法环境，形成多部门相互间联勤联动、相辅相成、互为依托、互为支撑的工作格局，缓解一线执法人员的工作压力，解除后顾之忧，保障行政执法过程的顺畅。
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