城管代替交警“贴条” 民众会服吗？

　　住建部近日发布《城市管理执法办法（征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。意见稿进一步明确了城管执法的行政处罚权范围涉及6个方面，其中，“在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”一项引发舆论争议。城管“贴条”其实并不新鲜，早在十几年前，国务院就曾授予过城管部门相关权力，但落实效果甚微。“贴条”意味着交管权力的“出让”，而权力的让渡必然会引发相关重叠问题。另外，城管近年来执法形象饱受诟病，本身存在的问题已不小，此番“重申权力”给自己“二次加码”，能抗得住吗？

（网络配图）

　　权力重叠 或导致执法不作为

　　实际上，早在2002年时，国务院就曾发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，明确把“贴条”权交给过城管执法局。决定当时提出，城管部门“相对集中行政处罚权的范围”包括“公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权”。此次征求意见稿只是将原来的决定内容再次重申。

　　但是过去这么多年来，因涉及利益权衡和相关法律问题，有些城市的交管部门交出了权力，但大部分城市则没有交出。中国政法大学法治政府研究院院长王敬波对媒体解释称，交管部门的一部分权限被划归到城管部门，本质上相当于综合权限。

　　目前来看，意见稿的发布更多体现在住建部自我立场上，住建部自己出台的办法，对其他部门几乎起不到作用。

　　根据《道路交通安全法》规定，城市道路的主管部门是公安机关的交通管理部门，而人大制定的法律比国务院制定的法规权威性更大，由此形成了两家都具备违规停车的处罚权。

　　《道路安全法》既没有规定交通处罚权可以私下授予其他部门，也没有允许其他部门可以同时具备处罚权。但是政府部门考虑到行政执法效率，把尽量多的行政处罚权归到一个部门管理，避免政出多头。

　　长期从事城管工作研究的南京城管队员“桥上人家”（网名）对此指出，城管是相对集中行政处罚权的产物，需要集中行使相关执法部门的执法权，但相关部门又未必肯放权。而同时，相关部门觉得难管的执法权，反倒非常愿意交给城管。比如违建的具体查处在城管，但规划审批权在规划部门，街头无证小贩归城管查处，但执照管理在工商部门等。

　　过去十几年来惨淡的落实效果已然证明，理想敌不过现实。最为残酷的现实问题，或许就是权力在让渡和执行过程中存在的重叠和利益交集问题。

　　权力重叠引发的直接问题就是重复作为或不作为的问题。

　　重复作为自不必说，一则浪费行政能力，二则给民众生活带来不便；不作为则主要表现在互相责任推脱上，如果双方都认为对方在相关问题上应负主责，或将导致谁都不作为的后果，影响城市管理有序推进。

　　形象不佳 难代替交警威严

　　权力重叠只是一方面，近年来城管“恶霸”似的形象远远不能与交警相提并论，对于民众而言，赋予其更多执法权无疑是助长了气焰。

　　城管队伍素质一直存在隐忧，这是民众担忧其能否胜任的主要原因。

　　城管人员属于公务员，但许多地方仅限于编制，往往采取行政与事业混编、混岗的办法。对城管系统来说，因为工作压力较大，往往大量聘用协管人员（目前全国城管执法系统协管人员大约有100多万人）。规模庞大的城管大军构成复杂，缺乏规范执法的职业培训和制度约束，极易产生野蛮执法。另外，城管之法虽很宽泛，但又不专业。虽涉及几十部法律和政府规章，但统一的、高位阶的城管法律却长期缺失。城管在执法过程中往往是“借法执法”，长久以来，一来难以服民心，二来城管本身也容易漠视法律，把自己当成权力的享有者。

　　“桥上人家”发文称，每名城管在执法时都会面临三重标准：群众诉求、法律规定与领导命令。遗憾的是，现实中三者经常互相冲突，城管不是简单的执“法”，而是在情（民生）、法（法律）、权（上级）三者之间进行抉择。文章认为城管亏在情上，输在法里，追着权跑！

　　相比城管而言，交管部门更显权威合法。过去，交管部门作为交通管理的法定主管部门，对违法停放的车辆依法进行处罚，早已被社会公众所“接受”，但现在将权力转移到了城管身上，民众会质疑城管的有无“执法权”。另外公众已经形成了交通管理交通的定式思维，城管如果违法处罚，最终公众质疑的是交管部门而非城管部门。

　　有言论称，对于城管执法而言，就违法停放的机动车的行政处罚权，从无到有，这种职能变更需要给社会公众一个心理“缓冲区”，同时更需文明执法，如果执法“粗暴依旧”，民众对其“抵触”将会变得更大。

　　如此授权！ 城管已负重积累

　　城管部门此次明确执法行政处罚权范围的6个方面，“贴条”权尽管在原则上属于重申，但整体意义上仍被看作是又一次的“扩权”行为。

　　根据1996年颁布的《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定，城管综合执法开始试点并逐步在全国推行，至今已有19年时间。“综合”二字可见城管管辖范围之“大”。某地城管人员曾无奈调侃：“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”

　　中国青年报去年的一篇报道显示，在南京，文广新、旅游、园林、规划、公安交管等部门共33项处罚权归城管局；在西安，容环卫、园林绿化、环境保护、违法建设、渣土清运、社会噪音污染、停车秩序规范、占道劳务市场管理、流浪乞讨劝离救助等都归城管负责；在上海，城管行政执法权包括11个方面，共167项，除了市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，还要管理公共场所招牌文字使用是否规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等细枝末节的事情；北京市城管执法权更是多达14个方面300多项，并且每隔几个月还要调整一次。

　　城管部门自身其实也颇感无奈，只因为城管这个“篮子”越编越大，东西装的越来越多，担子便越来越沉。相对集中行政处罚权固然好，但考虑到城管部门自身已然负重积累，这样的光荣授权无疑让其“亚历山大”。

　　城管部门与其进一步“扩权”，倒不如“限权”，这是近年来专家普遍的观点。一味地扩权不仅会导致滥权，甚至执法人员违法事情的发生，更重要的是偏离了城市管理精细化的方向。而对于“限权”，首先还是要制度先行，明确城管执法边界、保护手段和监管手段。同时政府更应统筹所有相关职能部门权力分配，分解城管权利，重塑城管运行机制，将城管导入规范化轨道。