【 地方动态 】《新城市议程》草案（中文版）

　　

　　来 源：规划中国、一览众山小

　　排版&编辑：姚 沛 伊

　　当地时间10月17日，联合国第三次住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）在厄瓜多尔首都基多正式揭开帷幕。住房和城乡建设部部长陈政高作为中国政府特别代表出席并发表讲话，中国城市规划学会秘书长石楠等中国代表赴会交流并分享中国经验。 全球范围内最高级别的有关城市和住房问题的大会，每20年召开一次，由世界各国首脑、相关机构、团体和权威人士参加。

　　人居I

1976，温哥华

　　会议决定成立政府间机构——联合国人类住区委员会，即联合国人居署前身。与会国家一致认为，住房和城镇化是全球议题，会议发布了《温哥华行动计划》和《温哥华宣言》，为各国政府提出了64条推荐意见。促成设立联合国人居中心（即后来的人居署）。

　　人居II

1996，伊斯坦布尔

　　会议主题围绕“人人拥有合适的住房”和“全球城镇化进程中可持续的人居发展”，会议通过了《人居议程目标、原则、承诺及全球行动规划》以及241条条款系统阐述了住房与城市可持续发展的问题，对推进全球住房事业发展和城镇化健康发展起到积极作用，同时也规定各国政府有责任为人民提供足够的住房，维护城市的可持续发展。

　　会议达成的主要共识包括：

　　①城市是全球经济增长的引擎；

　　②城镇化是一个机遇；

　　③呼吁地方政府发挥更大的作用；

　　④承认公众参与的作用。

　　人居III

2016，厄瓜多尔

　　这次在厄瓜多尔举行的联合国第三次住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）。

　　四月，厄瓜多尔首都基多以及相邻的Portoviejo和Manta的地震造成了超多660人死亡，至少一万人受伤。地震过去三个月后，尚有11,000人缺少基本的生活保障。这一重大灾难警醒我们，城市在诸如洪灾、旱灾、高温、风暴、地震、海啸等自然灾害面前无比脆弱。为了减小自然灾害的影响，城市需要对其加以预见和消解，从中复原并吸取教训。

　　“人居三”强调城镇在结束贫困、构建包容社会方面发挥着巨大的作用，并呼吁各国采取行动，借助“人居三”大会提供的坚实基础，积极推进建设包容、安全和可持续的韧性城市的行动。

　　大会的目标分为三点 ：

　　评估1996年《人居议程》的实现情况；

　　更新城市可持续发展的政治承诺；

　　达成《新（的）城市议程（New Urban Agenda）》。

　　其中具体目标包括：

　　城镇化是发展的内生动力，涉及人居环境各个层次，需要通过国家与地方政策应对其挑战；

　　要把公平问题与发展议程相结合，城市化是促进社会融合和公平的重要途径；

　　推动城市规划和城市有规划的扩展，建立新的城市发展模式，全面应对气候变化的挑战；

　　衡量可持续的城镇化是如何支撑可持续发展目标（SDGs）的；

　　加强制度建设，确保《新城市议程》的有效实施。

　　会议的六大重点领域与三个支柱：

　　社会融合与公平—— 宜居城市（Social Cohesion and Equity – Livable Cities），包括包容性城市、更安全的城市、城市文化与遗产、移民与难民等话题；

　　城市制度 （Urban Frameworks），包括城市法律法规（Urban Rules and Legislation）、城市治理、城市财政等话题；

　　空间发展 （Spatial Development），包括城市规划与设计、城市土地、城乡联系、公共空间等话题；

　　城市经济 （Urban Economy），包括地方经济发展、就业与生活、非正规部分等话题；

　　城市生态与环境 （Urban Ecology and Environment），包括城市韧性、城市生态系统与资源管理、气候变化、危机管理等话题；

　　城市住房与基本服务（ Urban Housing and Basic Services），包括基础设施与基本服务设施、交通与机动性、住房、智慧城市、非正规住宅等话题。

　　希望达成的共识：要最大效果地发挥城镇化的积极作用，取决于三个方面的因素：法律法规、规划设计和财政支撑。

　　我们总结了《Nature》杂志上的人居三的8篇特刊，包含了论文、评述的案例、结论等。

　　1

　　增强城市弹性的标准

　　人居三的主要关注点应当是那些脆弱却增长迅速的中小型城市（人口五十到五百万或三十万到五十万），尤其在非洲和亚洲。

　　过去人们往往认为大城市是自然灾害的热点。然而事实上，就灾害所产生的后果严重程度而言，城市人口增长速度比城市面积有更为紧密的相关性。亚洲与非洲的中小型城市，具有相对高的人口增长速度和贫困率，但其基础设施与治理通常却极为匮乏。

　　中小型城市增长速度快，但有四个原因使人们低估了它们的脆弱性：数据缺乏、政治权力、人事和资源。

　　我们需要一种基于城市规模、脆弱性和增长的新城市分类方法（区别现有的“最不发达”、“低收入”、“中等收入”和“高收入”国家分类）。相关组织（国际社会、区域组织、国家政府、城市和本地社区以及城市网络）需要制订一套增强城市弹性的标准。这将会是联合国新城市议程成败的关键。

　　2

　　新增的10亿人口将如何安放？

　　人口多，资源少，资源分布不均，已是全球所面对的紧迫事实。而2030年的另一个事实会让状况更为紧迫：世界人口将增多10亿。

　　

　　全球规划、区域规划与地方规划的协同。

　　新的城市规划方案，兼顾全球和区域，考虑哪些地区最适宜支持更多的人口并控制生态足迹。全球的规划师需要优先考虑在最适宜的区域发展。应把那些人口稠密、资源匮乏或者原生生物多样性丰富的区域排除在外。应倾向于选择那些气候温暖湿润，适合作物生长的地区，比如在温带和热带地区的草原林地等。

　　跨国家跨区域的移民，或将在可预见的未来大规模实施。作为城市规划师与城市研究者，应该将全球层面的土地规划和人口迁移与水资源短缺、水资源安全和环境恶化的相关国际合约联系起来。关注迁移人口的源头和去向，全社会应该有全球性思维，作出区域性规划，并在本地加以实施。

　　3

　　城市请到前排坐

　　在城市创新与全球治理之间建立起更为策略性的联系，有助于应对今日之重大挑战， Michele Acuto所提出的观点。人居三会议召开之前，已达成共识：人类可持续发展之战胜负如何，将由城市决定。一方面，当前城市生存方式诸多弊端让我们难以乐观展望未来；另一方面，城市中也在酝酿和催生着可持续解决方案，且为达成人类可持续发展之目的日渐置身于更为紧密的网络之中。

　　

　　但既有全球城市网络因资金匮乏、数据生成与分享不充分、重要性被低估等诸多原因而未能充分发力。构建战略性全球城市网络系统势在必行。

　　为了增强城市网络的影响力，需要从三个方面加以提升：

　　更为明智的投资；

　　在全球、国家与地方不同的治理层次之间搭建桥梁；

　　强化科学-政策之间的互动。

　　城市正在改变着世界。如果所有城市共同努力，在全球最高的决策平台上占据各自的席位，胸怀战略性思维，必将引导我们走向可持续的更加美好的未来。

　　4

　　扩展城市可持续发展新领域

　　在城市环境友好型的评测之中，社会公正与全球影响的相关指标是缺位的，David Wachsmuth, Daniel Aldana Cohen以及Hillary Angelo所提交的论文中如是说。

　　

　　高密度大城市是否具有高可持续性？当前城市可持续发展的主流模式太过狭隘。对于密集而富裕城市的过分关注，会忽略城市中社会位移及其对生活品质带来的引导，进而忽略因之产生的直接生态影响。过分聚焦于特定的城市区域，则会忽略局部环境改善对区域或全球环境产生的消极影响。

　　基于此，在空间层面，可持续发展的研究和决策重点应从城市中心区向区域和全球的生产、消费和分配网络转移；在社会层面，政策制定者应该把公平公正融入到从政策研究到政策预实施的每一个阶段。只有通过扩大城市决策的空间与社会维度，才可能真正实现城市可持续发展以及社会公平。

　　5

　　实现中国的城市梦想

　　

　　近年来，可持续的城市化是国家发展的首要任务：

　　（1）城市化与工业化是现代化和经济发展的两个引擎。 一般而言，高收入的国家拥有高城市人口比例，目前中国就处于城市化水平落后于工业化水平。

　　（2）为了确保经济增长，中国需要从当前对于出口的依赖转变为刺激内需。

　　（3）城市化对区域发展起到催化作用。 城市化可以降低贫困农业人口的数量，同时为农业现代化的农业生产奠定了基础。

　　当前，中国始终坚持可持续的城市发展，一切以资源与环境承载为主要出发点引导城市的发展，整个过程中都在不断提升土地、水和其他资源的利用效率，促进绿色低碳的城市建设与运行方式。当然，目前仍然存在着居多问题，中国大多数的规划中仅明确低碳生活的方式，并未明确真正实现目标的具体措施。

　　政策挑战：

　　为了实现城市梦想，中国面临三项政策挑战：土地、人民与环境。

　　地方实施：

　　（1）一种新型土地管理体系将增强农民的物权，避免地方政府低价或者非法征地。也将限制农户占用多块宅基地，从而制止农村建设占用农田蔓延。

　　（2）有很多急功近利搞开发的城市。比如，武汉市曾经因拥有为数众多的湖泊而闻名，但过去20年里，因征地开发导致70%的湖泊消失。

　　（3）为免玩忽职守，必须对地方官员追责。需要确定更好的方法开辟更多的渠道（网络包括在内）对官员的行为进行公众监督。

　　（4）某些城市已经做得很好，超出了政府的预期。比如珠海市，规划过程全体推进公众参与，并把城市发展目标与本市社会、经济、资源与环境状况进行协调。

　　另外，政府必须承担其应对诸如水灾和雾霾风险的责任，决不可规避对农民权益加以保护的责任；不应规避提供社会安全与基本城市基础设施的责任；不应规避确保城市及周边地区环境质量改善与健康状况提升的责任。?

　　快速城市化中蕴含着无穷机遇，可供在国家尺度引入可持续的技术和生产生活方式。

　　高层次政策的介入，如果措施得力的话，会成为强大动力。

　　城市化的最终驱动力是——而且应当继续保持为——农村居民对于更好生活的向往。

　　6

　　本世纪废弃物产量将达到峰值

　　“如不及时采取强力措施，在不久的将来人口增长及城市化速度将远超垃圾的处理速度。”

　　

　　随着世界人口的增长、城市化程度提高、生活水平显著上升，垃圾产生量已经增加了十倍。到2025年，这个数字将再次翻倍。垃圾在世界诸多大城市都导致了严重问题，如：上海老港、首尔Sudokwon等。当全球的生活标准逐渐上升、城市人口规模渐渐稳定之后，全球固废产生量将达到峰值。

　　当前，面对如此严峻的固体垃圾情况，我们需要探索更多的方式方法来减少垃圾。当然，目前已经有很多国家城市提出了相应的对策和目标，并且已经起到很好的效果，如：日本城市Kawasaki通过升级本市的工业，每年将转移565000吨的固废，已经超出了目前城市市政部门的垃圾量。另外，也有许多针对工业生态化以及关于城市新陈代谢领域的研究，对减少垃圾量起到很好的效果。

　　我们必须要通过控制全球人口的稳定化甚至减量，使得城市达成更高密度并处于更高效的管理之下以减低其耗用的资源，实现更多的公平以及对科技更加合理的利用，我们完全能够尽力去改变垃圾“生产力”的峰值，这将带来巨大的环境-经济-社会多重效应。

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