深化户籍制度改革惠民生

　　本报记者 贾丽玮报道

　　一直以来，户口问题是关切到每个人切身利益的事情，也因此备受广大民众的热切关注。随着城镇化的兴起发展，城乡二元户籍制度已经显现出弊端和不足，所引发的社会问题也同样值得反思，许多农业人口长期在城镇稳定就业，但难以在城镇落户，造成了农村、城市社会发展不均衡的一个缩影。所以说，户籍制度的改革已是迫在眉睫。

　　其实，我国的户籍制度改革也在不断地推进中。记者调查整理发现，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。去年国务院办公厅又印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》等多个关于户籍改革的文件。

　　除此之外，各地公安机关深入开展户口登记管理清理整顿，积极推进居民身份证异地受理等“三项制度”建设，扎实推动解决无户口人员登记户口问题。各省、直辖市也都根据自身实际情况，积极印发相关意见，出台了户籍改革的具体方案。

　　据报道，2月9日，公安部部署全国公安机关深入扎实推进户籍制度改革，强调要切实提升改革精确发力和精准落地能力，全面推进户籍制度改革向纵深发展。

　　推行居住证制度

　　自去年《居住证暂行条例》施行以来, 公安部部署各地取消了暂住证制度，全面实施居住证制度，我国多地均出台了相关贯彻实施办法，积极开展工作。

　　记者了解到，在3月7日的全国政协妇联界别小组讨论会上，全国政协委员、中国美术学院设计艺术学院院长吴海燕提出，“进一步完善居住证制度，在全国范围内由公安部统一印制居住证和登记相关内容，并由全国各地的公安机关及其他有关政府部门共享相关信息。”

　　“实施居住证制度，可以保障居住证持有人在居住地享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、公共文化体育服务、法律援助和法律服务以及国家规定的其他基本公共服务。同时，在居住地享有按照国家有关规定办理出入境证件、换领补领居民身份证、机动车登记、申领机动车驾驶证、报名参加职业资格考试和申请授予职业资格以及其他便利。”中研普华研究员祝大荣在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任王业强认为，居住证制度是户籍制度改革的一种重要形式。实施居住证制度，实质上就是把这部分流动人口的市民化，通过居住证制度来实现城市基本公共服务全覆盖。持有居住证的人口享有的基本公共服务，与持有户籍的人口享有的公共服务有可能仍存在一定差距，有的地方差距大一些，有的地方可能差距很小。

　　“但是，随着这部分人口在一个地方持有居住证的时间增加，其享受的公共服务的水平和户籍人口享有的公共服务水平之间的差距将会逐步缩小，最终达到真正的基本公共服务均等化。通过这样的制度安排，未来户籍制度或许最终可以让位于居住证制度。”王业强补充道。

　　中国社会科学院社会学研究所助理研究员梁晨在接受《中国产经新闻》记者采访时强调，居住证制度是户籍改革的重要一步，是在户籍改革尚未完善之时，让非户籍人口享受居住地基本公共服务的一种手段。在一些地区，比如福建晋江，在2011年就开始实施强调均等化服务的居住证制度，并逐步扩展公共服务类别和项目，让持有居住证的非户籍人口享受与本地户籍人口相同的基本公共服务。

　　户籍制度未来走向

　　“未来的户籍制度改革的总体走向应该是逐步淡化依附于户籍的社会福利分配功能。”王业强在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

　　“我国户籍制度除了一般的人口管理功能之外，在不同的历史阶段还承担了其他的职能。”王业强补充道，如在计划经济时期，户籍制度主要是限制农村人口向城市流动，从而保障在粮食短缺条件下的城市就业和工业化发展。而在改革开放之后，户籍制度限制人口流动的功能减弱，其主要功能是保护城市人口的社会福利。

　　王业强认为，伴随这一功能的转变，户籍制度改革也主要是沿着逐步减少与户籍挂钩的权利和社会福利这一主线展开的。可以说，这个改革的总体方向是没有什么问题的。近年来，一些大城市实施居住证制度，实质上也就是一种渐进式的户籍制度改革，使流动人口逐步取得与城市人口相对等的社会福利。

　　今年两会期间，国务院总理李克强作政府工作报告时指出，2017年要扎实推进新型城镇化。深化户籍制度改革，今年实现进城落户1300万人以上，加快居住证制度全覆盖。支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

　　对此，王业强认为，推动一批具有条件的县和特大镇有序设市，加快中小城市的培育无疑有助于户籍制度改革的进一步深入。尤其是现在一些城市群迅速成长起来，作为一个完整的城市网络，更是需要这样一些中小城市来实现城市群功能的空间分工，同时也可以进一步分担特大城市的人口压力。

　　梁晨表示，无论是向有条件的县还是特大镇，人口集中有利于集中劳动力，发展当地产业。但更重要的是不同户籍的均等化待遇。户籍制度改革，最根本的是要绑定在户籍上的待遇、福利、基本公共服务一体化。

　　“因此，无论是户籍制度改革的目标，还是处在中间阶段的居住证制度，其最终目的和理想状况都是让全国人民，无论城乡户籍、无论户籍地，在全国范围之内享受均等的待遇、福利和基本公共服务。在这个意义上讲，农村户口是否转为城镇户口、欠发达地区的户口是否转为发达地区的户口并不是最终目的。”梁晨认为。

　　另外，也有业内人士认为，去年国家中心城市及各省会城市，房价普遍上涨，而各地市县的房价并无大波动。这一政策有望推动各地中小城镇房价补涨。

　　王业强表示，相对于大城市的户籍制度改革，小城镇由于与户籍联系的社会福利比较少，改革阻力小。目前小城镇的户籍改革已经基本完成了。从另一个角度来看，对于中国这样一个拥有13亿多人口的大国，目前我国超过10万人的特大镇就已经有200多个。而我们的城市只有600多个，数量明显太少。客观上也加大了户籍制度改革的难度。

　　改革深入的方式

　　谈及如何进一步加快改革进程，有业内专家表示，在落实的过程中，也要做好加强财政、住房、社会等各项保障措施，确保户籍制度改革在处于政策落地的关键期间，能以科学的态度、强烈的担当、严谨的作风抓推进落实，将改革落准落细落实。

　　对此，祝大荣表示，要完善居住证制度，就必须增加公共服务的财政投入，同时需要加大交通、校园、医疗等方面的基础设施建设。通过社会经济发展水平和社会管理水平的提升，使基于资源短缺性因素考量的地方公共福利政策可以惠及更大的人群时，户籍政策改革才能收到实质性的成效。

　　王业强认为，户籍制度改革可以分步骤考虑两个方面的内容：一方面是基本公共服务的城乡一体化，主要是指在同一行政区域（主要是县域）内城镇和农村居民享受同等的基本公共服务权利和社会福利，消除农业和非农业户口的差别。这个方面基本上问题不大。

　　“难的是另一个方面，即基本公共服务的属地化，即依据一定办法管理的当地常住人口，不论来源地，均可同等地享受当地的基本公共服务。这是户籍制度改革困难最大的地方。尤其是一些流动人口集聚的特大城市，压力更大。”王业强补充道。

　　因此，王业强说，可以考虑形式多样化，比如完善居住证制度，实施积分落户等方式，逐步渐进式地实现户籍制度改革的最终目标。当然，这两项改革任务不可能一步到位，需要有条件地分步推进。

　　有专家认为，户籍改革不应该是其他目标的附庸，比如“住房去库存”、 “宅基地整合”、“征地拆迁”等，户籍改革应该回归本身的含义，即附着在户籍上的基本公共服务均等化、一体化的含义。

　　“户籍制度深入改革的方向是附着在户籍上的基本公共服务一体化，在一体化的情况下，城乡、欠发达和发达地区的户籍实现双向流动。这应该是户籍改革的最终目标和最理想状况。”梁晨补充道。

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