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作者：中国投资咨询有限责任公司风控法务部总经理 王忆南
由于历史和文化的因素，印度的PPP体系和机制深受英国影响。在英国没有针对PPP的专门立法，而是由一系列PFI规范性文件予以规制，包括《绿皮书：政策评审、项目规划与评估论证手册》、《资金的价值评价方法》、《大项目评估办法》、《PFI/ PPP采购和合同管理指引》等。同样，印度也沿袭了这一传统，其PPP的主要特点之一即标准化程度较高。从资格预审到签署PPP合同的全采购流程，均设有示范性文本，包括《特许经营协议模板》、《申请资格审查模板》以及《征求建议书模板》等。
而其中单就《特许经营协议模板》便区分了多个不同行业领域，包括公路、铁路、港口等。所以印度PPP示范性合同的执行力和适用性较强，在一定程度上简化了PPP操作流程，节省了人力物力的支出。
下文中，笔者将以印度《高速公路特许经营合同示范文本》为基础，比较中国PPP合同的相关情况，分析其特点，并从中国企业走出去的角度，提出相应建议。
1、PPP合同形式
印度的PPP示范性合同以具体条款作为合同形式，使用简便。同时由于区分了不同的行业领域，并由行业主管部委牵头制定，所以体现了一定的行业专业性。
2、PPP合同体系
以印度《高速公路特许经营合同示范文本》为例，合同总计8个章节、97页篇幅，24个附件，合同正文部分包括了合同引言、特许经营权的授予、合同各方义务、项目运营、项目融资、不可抗力、合同终止以及其他（见下图）。
3、PPP合同特点分析
1、 印度PPP合同重视PPP全生命周期，关注社会资本基于融资能力衍生的整合实力
根据《高速公路特许经营合同示范文本》11.1（iv）:项目公司的陈述与保证中，项目公司仅需保证其具备经营项目的融资能力，不同于中国PPP合同中通常需要项目公司承诺同时具备经营项目的技术能力、管理能力和融资能力。此外，《高速公路特许经营合同示范文本》18.1明确：项目公司可以自主运营或者通过管理合同（O&M）委托第三方运营项目。以上规定都说明在印度，政府方对项目公司的关注重点在于其通过融资能力衍生的整合实力，即倾向于项目公司成为PPP全生命周期的整合者和责任人，集中资金及管理，而非承接PPP项目建设运营的部分执行工作。
与之不同，中国PPP市场由于近年来业务集中爆发，多数项目尚处于项目前期或建设期，所以项目建设成为了PPP参与各方关注的重点，包括部分地区资格预审中要求投标人具备施工资质等。而根据PPP知乎中国PPP项目市场动态统计显示：自2014年1月至2017年1月，建筑承包商分别占据了PPP项目45.32%的中标金额和43.59%的中标个数，几近半壁江山。
相关建议：面对印度PPP市场，建议更多中国企业参与其中，包括投资人、金融机构、基金等。印度PPP对于社会资本的多元化选择倾向赋予了更多企业投资机会。
2、 印度PPP合同体系独立，内容上区别于与施工合同或管理合同
以《高速公路特许经营合同示范文本》来看，印度PPP合同体系独立，其中有关项目建设和项目经营的内容主要围绕政府方的监督和社会资本的管理，对于具体的建设经营方式未做列明，一定程度上体现了PPP合同区别于施工合同或管理合同的特性。
而在中国，目前存在PPP合同与施工合同同质化的现象，甚至部分项目直接将施工合同的有关内容援引至PPP合同。政府方在编制PPP合同时，往往希望全面约定项目公司的履约义务，所以出现直接照搬施工合同示范文本的现象。但事实上，PPP合同中政府方应该关注的重点是项目公司的履约结果而非履约过程，所以直接引入施工合同中“项目负责人”、“工程设计资料”等条款通常会制约项目公司建设期的管理自主权和经营灵活性。
3、 印度PPP合同中监督主体多元，侧重公众监督
鉴于PPP项目公共服务的职能，印度PPP合同中建立了多元化的监督模式，包括政府方监督、独立第三方监督和社会公众监督。其中公众监督的相关内容单列条款，并明确了监督的范围、机制和流程等。根据《高速公路特许经营合同示范文本》40和41条的有关内容，项目公司应向社会公众开放PPP相关协议，包括PPP合同、施工合同、管理合同等，并接受公众监督。同时，项目公司应建立专门的公众联络办公室，设立投诉反馈机制，并按月向政府方汇报相关情况。
对比之下，中国PPP合同的权利义务内容主要围绕合同当事人，即政府方、项目公司或社会投资人，较少涉及公众权益。虽然也有例如“减少公共干扰”、“历史文物保护”等维护公众利益的条款，但暂未建立公众权益维护机制。
相关建议：由于印度PPP相关协议需要向社会公众公开，同时，在PPP合同中建立了明确的公众投诉反馈机制。因此，建议中国企业在参与印度PPP项目时，充分考虑并尊重社会公众利益，维持示范性合同中有关公共利益保护的条款（包括项目公司在施工期间采取一切合理措施减少对公众、居民和商业的干扰及不便；以及项目公司应该保证项目设施和服务能提供安全持续的交通运营，不造成公众干扰；公益性车辆不收费等等。），并严格执行相应条款，防止遭遇公众投诉甚至引发群体性事件。
4、印度政府为PPP项目公司提供直接但有限的资金支持
根据中国财政部印发的《PPP项目合同指南（试行）》第十一节付费机制，常见的付费机制类型包括：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中可行性缺口补助的形式很多，如土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等。但是据了解，目前实践中，中国PPP项目行政性缺口补贴的形式主要集中在投资补助，即政府方按期支付项目公司不足成本回收和合理回报的部分，甚至部分政府方被要求直接将补贴支付给社会投资人。通过补贴手段补足项目公司回报该种方式虽然有利于保证社会投资人的合理回报，但是对于促进项目公司经营收效甚微。
在印度，《高速公路特许经营合同示范文本》中明确了政府方对项目公司提供直接而有限的支持，根据23条政府补助的相关内容，政府方补贴的主要形式为投资入股，即政府方作为股东出资项目公司。投资入股的补贴形式不仅直接给予了项目公司资金支持，同时也保证了资金始终留存在项目公司，不存在被社会投资人分红后抽离的风险，反而有助于激活项目公司的造血机制。此外，《高速公路特许经营合同示范文本》规定：当项目公司遭遇政治性不可抗力时，有权向政府方申请低息贷款，但应当扣除公司取得的保费和政府补偿。
相关建议： 从印度《高速公路特许经营合同示范文本》来看，印度鼓励项目公司通过优化经营管理取得合理收益，而不是以补贴的形式直接补足项目公司合理回报。所以中国公司参与印度PPP项目时，建议全面了解印度政府补贴的类型和方式。
5、 印度PPP看重项目绩效，以法律和规范考核项目结果，给予社会资本更多经营管理的灵活空间
印度《高速公路特许经营合同示范文本》附件总计24个，覆盖PPP项目建设经营全生命周期的各项标准，而以上标准以及相关法律则构成了印度PPP公路绩效考核体系。政府方据此评估项目公司的经营工作，并通过定期报告和现场检查的方式监督项目公司。与此同时，在法律和标准的框架之下，政府方赋予了项目公司管理方式上较大的灵活空间，项目公司内部管理受到的约束较少。
相关建议： 印度PPP合同的附件较多，对应的经营标准比较充分。由于国别差异，建议中国企业参与印度PPP项目时，全面分析理解相应行业标准，充分评估自身履约能力。同时，由于印度政府在PPP项目管理方式上鼓励创新、管理的灵活度充裕，所以中国企业可以将国内的先进管理模式植入印度PPP项目中，体现社会资本高效经营的优势。
6、 印度PPP合同其他风险提示
除以上特点外，笔者还提示印度《高速公路特许经营合同示范文本》中存在部分中国PPP合同非常见条件，包括项目公司商业风险自担承诺、期限性排他条款、项目公司反向补助等等。建议关注以上条款可能存在的对中国企业投资印度PPP项目之风险。
（1）社会资本商业风险自担承诺
根据印度《高速公路特许经营合同示范文本》12条：社会资本应向政府方承诺，其对市场的预估和测算承担独立责任，即由于市场原因所造成的商业风险，由社会资本自担。
这加重了社会资本的测算责任，也对其风险预估能力和市场判断能力提出了要求。
（2）PPP项目设期限排他性条款
印度《高速公路特许经营合同示范文本》8条对PPP排他性进行了规定，区别于通常的排他性或唯一性条款，印度PPP合同中的排他性条款，除了设置区域范围外，还就排他期做了限制，即PPP项目经营期开始后的8年内一定区域不得新建高速公路。
（3）项目公司向政府方提交反向补贴
在一带一路沿线国（包括印度），社会资本取得PPP项目的经营权往往需要支付费用，例如特许经营权费等。而印度《高速公路特许经营合同示范文本》23.1条还规定了项目公司向政府方支付反向补贴费。
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