近日，美国白宫公布了总预算为1.15万亿美元的2018财年政府预算大纲——《美国优先：一份让美国再次伟大的预算蓝图》[1]。
这是特朗普上任后提交的第一份联邦政府预算，带有浓厚的特朗普个人色彩，其经费分配与优先领域调整不但贯彻了特朗普强调的“美国优先”原则（重点表现在重国防，轻民用；重国内，轻国际），还体现了商人出身的特朗普虽务实重证（以确保联邦决策基于坚实、科学的证据）但过于功利短视（体现在不但大砍应用研发计划，同时大幅削减基础研究经费）和本位（对环境和气候变化等事关全球的研究领域的淡漠）的思维、政策和行动倾向。
一、特朗普预算案建议的重要变化
在总开支受限而国防部预算增加10个百分点的情况下，几乎所有民用部门包括与科研相关的各联邦部门均遭到预算削减，相关研究与资助单元更是遭到“重创”。若干奥巴马时期的重要科研计划被取消，一些部门还将面临内部机构的撤消和重组。
重要格局变化包括：
1
在与科学关系较为密切的部门中，卫生与人类服务部削减金额最高，达126亿美元，比上年度降低16.2%；环境保护局的预算削减幅度最大，从约83亿降至57亿美元，降幅达31.4%；农业部削减47亿美元，降幅20.7%；商务部削减15亿美元，降幅16%；能源部削减17亿美元，降幅5.6%；国家航空航天局 （NASA）削减2亿美元，降幅0.8%。
2
卫生、环境、能源等领域的主要联邦研发资助单元国立卫生研究院 （NIH）、环境保护局研究和发展办公室以及能源部科学办公室等遭到大于部门整体预算降幅的“重创”，分别下降18%、超过40%和20%。
3
NIH的福格蒂 （Fogarty）国际中心、能源部先进能源研究计划局 （APRA-E）被撤消。
4
若干奥巴马时期的重要科研计划，如商务部国家海洋大气管理局 （NOAA）“海洋资助计划” （SEA GRANT）、商务部国家标准技术研究院 （NIST）“制造业扩展伙伴关系计划” （MEP）、环境保护局“清洁电力计划”等被停止。
即便幸免于预算大幅度冲击的机构也将面临研究重心和优先领域的调整，如NASA将 “聚焦深空探索而非以地球为中心的研究”等。
二、特朗普预算案对研发布局的调整
在特朗普预算案中，基础研究和应用研发无一幸免受到预算削减冲击，受打击较严重的是气候、环境和新能源以及国际、扶助贫弱有关领域，以及那些其认为非联邦政府主要职责范围（州、地方和企业可受益且应发挥更大作用）的项目。
1
基础研究和应用研发遭到全方位打击
应用研究与技术计划首当其冲遭到削减
特朗普预算案的原则之一是政府应专注于支持私人企业难以承担的基础研究及尚处于早期阶段的应用研发。这不足为奇，因为政府是否应资助此类研究在美国本一直是民主、共和两党的分歧所在。共和党政府一贯不主张支持此类研究。
特朗普的预算团队只是沿袭了这一传统。与此相关，特朗普预算案在一些部门的预算分配中还明确提出削减那些企业、地方可受益项目的经费，并在一些原来主要由政府主导的项目中（如航天）倡导扩大公私合作伙伴关系，以便与产业界分摊开发新技术的投资。
负责能源应用技术计划的能源效率与可再生能源办公室、核能源办公室、电力输送与能源可靠性办公室以及化石能源研究与发展计划总计将削减预算达45%（节省20亿），涉及可再生能源、能源效率、化石能源、核能源、电网研究等领域。预算案要求这些机构今后聚焦于“有限的、更能发挥联邦角色的、早期阶段的应用能源研发活动”。
特朗普的预算团队认为，后期阶段的能源技术研究、发展与商业化则应寻求更多通过依靠私营部门的途径来进行。 按照这一逻辑，能源部原支持的“先进技术车辆制造计划”被取消，该计划主要向先进汽车及零部件技术，以及节油技术等领域提供贷款，曾帮助特斯拉电动汽车和福特等公司开发更高效的燃发动机和轻材料。
削减NOAA 2.5 亿美元的海滨和海洋管理、研究及教育资助与计划经费，削减4%，包括停止资助NOAA耗资0.73亿美元的、旨在帮助社区适应气候变化和管理海滨与湖岸资源的 “海洋资助计划”。
原因是这些项目的“获益方主要是产业界、州和地方的利益相关者”。因为类似原因被取消的还有环保局帮助州和城市地区抗空气污染的研究资助，以及由能源部拨款至各州实施的“房屋节能改造补助计划”等。
对NIST“制造业扩展伙伴关系计划”的投资将中止（节省1.24亿美元），该计划致力于提高美国中小制造企业的竞争力。
预算案在涉及NASA的部分提出支持并扩大公私合作伙伴关系，以奠定美国民用空间活动的基础。预算案建议削减NASA “自动补充燃料任务”经费0.88亿美元，要求其降低成本并“更好地支持新兴商业卫星服务业”。预算案还指出了一些可与工业界合作开发的技术领域，如：空间站运营、深太空居住与探索系统，新的空间技术的开发与商业化等。
基础研究也不能幸免
NIH、能源部科学办公室、APRA-E等也不能幸免于此次预算削减。这些都是主要支持基础性研究的部门，特朗普的这一做法违反了美国两党对政府支持基础科学的共识和一贯传统，在以往历届政府中极其罕见，即便是在科学研究预算遭到最大削减的里根政府时期。
能源部科学办公室预算减少约9亿，下降20%。预算案指出，科学办公室今后将聚焦于高优先的基础科学与能源研发以及现有科学设施的运转和维护，意即将减少对低优先的基础科学与能源研发的支持。
APRA-E被撤消。特朗普预算团队认为，私营部门能更好地介入相关能源研发和创新技术的商业化。然而，APRA-E资助的属于基础研究和高风险应用研究范畴。美国国会“政府问责办公室”（GAO）也认为，APRA-E资助的大多数项目太过超前，已被证明无法吸引私人投资。
所以这一机构撤消的根本原因其实还是特朗普对新能源研究本身的不重视。相反，特朗普一直对煤炭和石油等传统能源抱支持态度。从上任至今他已签署几个行政命令以减少环保条例对能源业的束缚。
NIH经费削减58亿至259亿，减少18%，创下了近十五年来的最低值[2]。特朗普对卫生研究经费的削减虽然不出人意料（早先特朗普就说过NIH预算太多，工作很糟糕之类的话），但卫生研究一直是两党共识，并且也不违背特朗普的“美国优先”原则。
预算案没有说明NIH预算削减的原因，只是强调NIH将把资源集中在最高优先级的研究及培训行动上。真正的解释是，国防是特朗普最大的优先，预算基数庞大（差不多占联邦总预算的一半）的国防部预算比上年度增加10%，导致民用研发中占预算最大头的NIH必须接受经费削减，否则无法满足不加大联邦赤字的要求。
2
打击的重点领域是气候、环境和新能源以及国际、扶助贫弱有关项目
除了NIH因为预算基数太大被迫接受削减外，从预算案可以看出，凡项目与气候、环境和新能源相关的，均成为重点削减的对象，不光在环保局和能源部，也包括国务院、NASA、商务部、农业部等其他部门。
此外，各联邦部门中，凡与国际挂钩或和扶助贫弱有关的项目大多处境不佳，其中包括研发相关项目。所有这些正是特朗普预算中真正的弱势群体，是特朗普不以为然的对象，是整个预算里名副其实的“低优先领域”。
大范围撤离气候变化、环境、新能源相关的研发及行动
停止由环保局执行的、旨在削减美国发电厂温室气体排放的“清洁电力计划”；原环保局资助的相关国际气候变化项目及气候变化研究与合作项目等将不再获得资金支持；中止资助环保局的五大湖、切萨皮克湾等区域性环境清理项目；取消环保局旨在确定对人类有影响的环境激素的“内分泌干扰物筛查项目”；停止环保局和能源部共同执行的消费产品与建筑节能项目“能源之星”等。
国务院将停止资助“全球气候变化倡议”，以及“绿色气候基金”、“气候投资基金”等联合国气候变化项目；农业部将取消对“水及废水贷款与资助计划”的拨款（节省5亿美元）；NASA地球科学预算（主要资助气候研究相关项目）将减少1.02 亿至18 亿美元；NOAA在地球观测和气候科学方面的研究投资也遭到大幅削减（主要是地球观测卫星，如削减了NOAA卫星部5.1亿的资金，削减幅度达22%[3]）。
致力于研究可替代传统能源的新能源部门ARPA-E被撤消，加之能源效率与可再生能源办公室预算减少，以及相关计划的削减使得奥巴马政府所重点部署的清洁能源研究受到严重打击[4]。
削减国际和扶助贫弱相关机构和项目
新预算对涉及国际和扶贫援助等方面的资金大多进行了不同程度的削减。
福格蒂国际中心被撤消，该中心旨在帮助发展中国家培训科学家，并致力于建立美国和其它国家卫生研究机构之间的伙伴关系。国务院的预算被大幅削减，其中主要是国际合作和对外援助领域，涵盖联合国气候变化项目、维和行动、发展援助等。农业部则取消了为发展中国家儿童提供食品援助的“麦戈文与多尔国际教育和儿童营养食品计划”（节省2亿美元）。
除了对外援助资金外，该预算同时减少了一些联邦政府对国内民众的贫困补助项目，如削减美国“妇女、婴儿和儿童特别营养补助计划”经费2亿至62亿美元等。
三、特朗普预算案的潜在影响
尽管该预算案还只是一个大纲，缺少细节，但其清晰表明了特朗普一贯的政治立场，科研预算总体削减及部分按照特朗普的思路来调整恐怕不可避免。
鉴于美国超级大国的地位，基于美国研发投入总额之巨，占全球研发投入比重之大，其预算增减的影响将远远超出美国本身。对中国来说，美国大范围的科研预算削减存在哪些或可为我们利用的机会，值得我们思考。
首先是资金如此大面积、大幅度的削减使得美国不可能继续维持在一些领域的领导地位，如在此次遭到重点削减的地球观测和气候科学（地球观测卫星）以及环保研究等领域。我们应当在哪些领域迎头而上，争取在这些领域获得世界领导权或跻身领导者行列？
其次，美国的预算削减必将引起其科研人才就业环境的变化，一些领域的相关人员或将面临经费不足甚至失业的困境。这既为我们引进人才降低了难度，同时也为我们指明了可供重点研究和考虑的机构、领域与方向。
如NIH资助了全美大学的30万名研究人员，其中仅约翰霍普金斯大学2016年一年获得的资金就达6.51亿美元，加州大学旧金山分校获得的经费也有5.78亿[5]。NIH突然的大规模预算削减必然使相关高校和研究机构的许多研究人员的工作难以为继。有分析认为，由于NIH每年的大部分经费都用于支付正在进行的科研项目，近20%的预算削减会让NIH在2018财年几乎无法资助新的项目[6]。这也意味着，卫生科技界一些后起之秀在美更加机会渺茫。
能源部科学办公室资助对象包括全美10个国家实验室和300多所大学[7]、大型强子对撞机等国际合作计划以及个人研究，其资助领域广泛涉及聚变、高能物理、气候变化、生物学和高性能计算等。科学办公室的预算大幅削减和资助领域的迅速收窄（根据预算案，今后将“聚焦高优先的基础科学与能源研发”）将为中国带来引进物质科学领域人才的更好机会，如在其拟削减经费的超级计算机、特殊材料和核能研究等领域。
商务部国家海洋大气管理局将对“海洋资助计划”停止资助。该计划支持全美33个中心的研究工作，涉及3000多名科学家和300家学术机构[8]，所覆盖的领域包括健康的海滨生态系统、可持续渔业和水产养殖业、弹性社区与经济以及环境素养和劳动力发展等。该计划的突然中止其所产生的影响也不可小觑。或许可以与这些被牵涉的机构商讨在相关领域开展合作研发的可能性。
[1] America First: A Budget Blueprint to Make America Great Again，https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/budget/fy2018/2018_blueprint.pdf
[2] A grim budget day for U.S. science: analysis and reaction to Trump's plan，http://www.sciencemag.org/news/2017/03/trumps-first-budget-analysis-and-reaction
[3] US science agencies face deep cuts in Trump budget，http://www.nature.com/news/us-science-agencies-face-deep-cuts-in-trump-budget-1.21652
[4] Trump federal budget 2018: Massive cuts to the arts, science and the poor，https://www.washingtonpost.com/business/economy/trump-federal-budget-2018-massive-cuts-to-the-arts-science-and-the-poor/2017/03/15/0a0a0094-09a1-11e7-a15f-a58d4a988474_story.html?tid=pm_business_pop_b&utm_term=.0d93b955d2a2
[5] Trump budget cuts could hit research universities hard, Moody’s warns，https://www.washingtonpost.com/news/grade-point/wp/2017/03/28/trump-budget-cuts-could-hit-research-universities-hard-moodys-warns/?utm_term=.da40904f64f1
[6] A grim budget day for U.S. science: analysis and reaction to Trump's plan，http://www.sciencemag.org/news/2017/03/trumps-first-budget-analysis-and-reaction
[7] NIH, DOE Office of Science face deep cuts in Trump's first budget， http://www.sciencemag.org/news/2017/03/nih-doe-office-science-face-deep-cuts-trumps-first-budget
[8] A grim budget day for U.S. science: analysis and reaction to Trump's plan，http://www.sciencemag.org/news/2017/03/trumps-first-budget-analysis-and-reaction
作者简介：
姓名：汪凌勇
单位：中科院文献情报中心 情报分析与知识产品研发中心
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