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主持人的话
4月25日，最高人民法院、最高人民检察院以及人民银行、银监会、证监会、保监会等14家国家机关召开处置非法集资部际联席会议，决定于5月至7月组织各省展开涉嫌非法集资专项排查活动。而年初又一批P2P公司的跑路，也再度引发对基层金融消费者保护问题的思考。农村金融是我国金融体系的重要组成部分，也是金融领域的薄弱环节。农村金融立法的紧迫性在2017年的中央一号文件首次体现。尤其随着互联网金融对农村市场的攻占，一些“创新”似乎偏离了轨道，正在“创造新的金融风险”。农村金融非法集资和金融诈骗的现状是什么样的？农村金融立法应该从哪些方面入手？本期一线话题邀请中国银行业协会首席律师卜祥瑞、中央财经大学金融法研究所所长黄震教授以及银监会南通监管分局的陈亚楠就这些话题进行了讨论。
作者｜《中国金融》记者 植凤寅
来源｜《中国金融》2017年第11期
记者：当前农村非法集资和金融诈骗的总体情况是怎样的？新型非法集资和金融诈骗呈现出哪些特点？
✎陈亚楠：近一个世纪以来，南通的民营经济非常发达，民营企业家众多，中小企业数量在全省也处于领先地位，多数民营企业家和小企业主均积累了一定的财富，非法集资和金融诈骗在南通很有市场。据不完全统计，近两年来，全市立案的非法集资案件121件，涉及金额大约11.4亿元。全国影响力较大的案件e租宝在南通有30家门店，e租宝出事前，全市投资公司、财富公司、理财公司、咨询公司的注册企业达到峰值，大约2200多家，注册地遍布城乡。
从已破案的非法集资案件看，非法集资和金融诈骗有以下特点。
一是真假难辨。传统的非法集资通常是集资人利用人缘、地缘优势，进行集资，所集资金部分用于经营，部分用于放高利贷，案发的导火索往往是资金链断裂。新型的非法集资和金融诈骗则通常披着互联网金融、财富管理等各种时尚的外衣，利用众筹、理财、文化投资、项目投资等金融术语，用高息向社会大众募集资金，“泛理财”概念下，模糊了集资诈骗和私募股权投资的性质，在集资初期或正常经营期间，一直游离于非法与合法之间，普通投资者很难识别。
二是形式翻新。传统的非法集资方式主要是线下交易，筹集资金者尚能给出借人出具一张借条或其他收据，做到集资留痕。新型集资方式呈网络化，犯罪分子多是利用网络平台发布虚构的理财产品、外汇、股权、债权等信息，利用高息诱骗社会公众直接下载APP，让其注册成为会员，自行投资，多数投资者在初次获得高额利息回报后，继续追加投资，并带动亲朋好友一起投资，其影响面和上当者以滚雪球的速度发展，且案发后，投资者举证难、公安机关取证难。
三是跨区经营。通过冒用知名公司名称或注册全国连锁的空壳公司经营，利用虚假宣传，迷惑投资者，广泛吸收大众资金。如e租宝等在南通均有众多分公司、总分公司、母子公司、关联公司的形式，便于犯罪分子互转资金，掩盖资金真实用途和去向，不利于投资者有效识别集资的风险。
✎卜祥瑞：近年来，非法集资和金融诈骗违法犯罪活动仍然呈多发状态，通过党和各级政府以及金融监管机构的不懈努力，整体案发率呈下降趋势，但是非法集资和金融诈骗案发区域和领域具有相当的不平衡性，当前农村非法集资和金融诈骗违法案件呈明显的高发状态。一些大案、要案与农业、农村、农民密切相关，从一定意义上说，其危害程度更加严重。一方面，“三农”领域尤其是边远落后地区，对互联网等新型金融普遍处于陌生状态，尚不能清晰认识新金融特点与本质；另一方面，农民可支配收入极其有限，几乎没有什么自我救济能力，一旦上当受骗，可能倾家荡产，甚至无法维持最基本的生活。同时，金融机构面向“三农”金融知识宣传还存在大量的死角，农民的金融风险防控意识非常之低，不能有效抵御高息的诱惑。加上基层政府和金融监管机构对非法集资和金融诈骗防控措施亦不到位，故而在多地酿就了一批特大非法集资和金融诈骗案件。
值得注意的是，2017年3月，处置非法集资部际联席会议办公室下发了关于农民合作社、投资咨询公司、担保公司涉及非法集资、金融诈骗等违法违规案件提示，说明监管高层已经深刻地认识到了非法集资和金融诈骗案件的社会危害，未来一定会采取有效措施开展整治。4月25日，最高人民法院、最高人民检察院以及人民银行、银监会、证监会、保监会等14家国家机关召开处置非法集资部际联席会议，决定于组织各省展开涉嫌非法集资专项排查活动。
记者：农村非法集资和金融诈骗频发的深层原因是什么？
✎黄震：其所以出现农村非法集资、金融诈骗频发的现象，首先在于经过改革开放30余年，广大农民有了一定的资金积累，希望有更多投资渠道进行理财；一些农民在创业中产生了资金的需求，而传统的正规金融供给不足，让不规范的民间金融有了生存的土壤，这就容易滋生非法集资，甚至被金融诈骗所利用。
其次，广大农民缺乏基本的金融常识，在金融领域远不像他们对于农村土地的耕种那样熟悉，他们无法以自己的知识及能力识别非法集资和金融诈骗的套路，容易被所谓的高利息或高收入所诱惑，从而陷入投资骗局中。另外，一部分需要资金的农民苦于找不到资金来源，也不得不借高利贷，甚至陷入金融诈骗之中。特别是在农村信息还不够发达，农民缺乏必要的信息手段来进行搜索或甄别这些违法活动，因而常常被所谓的熟人以及各种关系带进非法集资活动中。
最后，到目前为止，我国的金融消费者教育和保护总体上还比较薄弱，尤其是农村，甚至是一片空白。对于农民这类新型的金融消费者，我国缺乏相应的历史经验，地方政府也缺乏相应的力量来加强金融消费者保护。在缺乏教育和保护的情况下，农民很容易就让骗子得手。
✎卜祥瑞：前面已经述及农村非法集资和金融诈骗的原因，根本在于四点：一是部分农民的生活仍然贫穷，非法集资和金融诈骗之所以“成功”，一个重要原因在于高额利息或者超额回报，部分农民渴望致富更渴望一夜致富，很多拥有一定财富的人尚且不能拒绝或者抵抗高息诱惑，对一个相对贫穷的人而言，面对百分之几十甚至几百的收益，上当的几率会更高。一些非法集资和金融诈骗者利用农民的这种心态，往往以小恩小惠的方式骗取农民的信任，一个热水杯就能够成功骗走农民1000元，一套几百元的四件套被罩就能“罩”走1万元血汗钱。二是农民金融知识普遍缺乏。非法集资和金融诈骗都具有一定的隐蔽性，在实施违法犯罪过程中往往采取一系列的“包装”措施，“合作开发”“财富投资”“创新资本”“优劣结构”“银行监管”等所谓“新知识概念”，让农民投资者眼花缭乱，加之夸大宣传收益和安全保障等，让受害人几乎丧失识别能力，尤其是个别非法集资和金融诈骗者故意放大银行监管字样，通过宣传单、易拉宝误导农村金融消费者，让其错误以为所有存款、投资完全在银行之内运行等。三是农村金融理财和投资渠道不畅。中国银行业金融机构已达4000多家，大中城市金融机构鳞次栉比，而幅员辽阔的农村的金融机构数量明显不足，往往方圆几公里或十几公里才有一家银行网点，无论存取款、理财或在正规机构做投资都十分困难。同时互联网家庭运用在农村还不普遍，更谈不上网上理财。关系社会的乡村文化、熟人文化又迅速传导着高息回报的传奇故事，上当受骗成为某种必然。四是对农村金融活动监管缺位。长期以来，地方政府和金融监管机构疏于对农村金融活动的监管，甚至个别地方政府部门只管金融公司的“出生”审批，而不管“抚养、教育”，成就了个别非法集资和金融诈骗分子的不法行为，直至酿成大患。一些非法集资和金融诈骗者，不仅善于包装项目，而且擅长拉大旗作虎皮，比如花费几千元就可以邀请当地一些政府官员为某项集资宣传站台背书，轻易骗取农民的信任，损害了政府机构的公信力。
记者：层出不穷的农村金融创新也对农村金融立法带来了严峻的挑战。当前的农村金融创新有哪些薄弱环节？
✎陈亚楠：在“三去一降一补”的背景下，南通传统的纺织业、钢结构、机械、建筑等行业，面临着行业利润率下降、原材料价格波幅大、产品亟须升级换代的共性问题。在资金需求方面，普遍存在存量贷款到期后，自有的还贷资金匮乏，新增贷款缺少有效抵押等问题。围绕此类问题，当地金融机构探索了“周转贷”“互助基金”“预授信”等多种方式解决企业存量贷款到期还贷不足的问题；辖内农商行、城商行、农发行、农行等金融机构创新了“税e融”“电e融”“土地承包权抵押贷款”等金融产品解决抵押难。但受制于此类产品的准入门槛，仍有企业不能满足转贷与增贷的需求。此时，那些未经银监会批准的合作社、私募股权基金、财富管理公司等机构，利用法规漏洞从事准金融活动，经营好的时候，高息吸收资金，高息发放贷款；经营不好的时候，演变成非法集资。尤其是民营企业因过桥资金的需要，涉及高息融资，最后或因续贷遇阻、或因周转期限过长、或因投资失败等问题，企业背不起高息包袱，不得不“跑路”。
✎黄震：当前，农村金融创新的薄弱环节突出体现在金融基础设施还没有根据农村的特点来进行硬件和软件的设计，金融产品的销售没有相应的适当性管理规范。在进入农村市场的服务机构方面，缺乏准入门槛和监管标准。所以，农村金融容易“一放就乱”。为防止这种现象出现，2017年中央一号文件提出了农村金融立法的要求。对于这种立法，我们要留下一定的创新空间，防止一管就死。
客观上说，农村金融创新的希望在于互联网金融，只有借助于移动互联网，才能够突破传统金融机构物理网点的局限；也只有借助大数据才能解决农民的征信不足问题，我们也期待借助于区块链，来解决农村信用体系建设的难题。农村金融创新需要有新的金融主体，但是也要防止一哄而起。因为互联网金融的创新一定伴随着风险，因此对于互联网金融创新与风险的平衡从一开始就要引起高度重视。对于互联网金融的服务商必须加大风险管理的要求，避免将传统的金融风险扩散到农村市场，也要防止农村市场滋生新的风险。
记者：当地互联网金融创新的情况怎样？怎样看待互联网金融创新与风险的矛盾关系？
✎卜祥瑞：随着农村金融机构、金融产品、金融创新的多元化，互联网金融进入农村，对完善、补充金融市场具有重要的意义。但是我们必须看到，近年来，一些不法分子利用互联网手段实施金融诈骗等违法犯罪行为十分猖獗，在广大农民不了解、不会运用互联网以及不掌握金融常识的情形下，简单引入互联网金融，十分容易让互联网金融成为欺诈农民的手段。以P2P平台为例，很多农民也包括具有相当身份的其他社会投资者对P2P平台的功能与法律性质、交易主体的权利义务、格式合同条款缺乏最基本的认识，眼中只有高额利息回报，心中没有基本的风险意识。
金融创新不仅是一个具有诱惑性的词汇，更是在高额回报承诺下成为不法分子在农村进行欺诈的手段。我们通过部分案例比较研究发现，在“三农”领域以金融创新为名实施非法集资或者金融诈骗的案件具有一些共性：一是合作项目都与“农”字有关，突出项目的“真实性”；二是描绘的前景都十分宏大，资金、产业规模、市场前景等远远超出常识预期；三是都有系列“增信”措施，如外地“实力雄厚”担保公司提供担保、损失由普通合伙人先行承担或者国有大型银行资金监管等；四是销售地点不在正规银行业金融机构内开展，一般选择自行租赁办公场所、超市、市场或者家庭内进行。非法集资或者金融诈骗活动往往具有一定的专业性、欺骗性、隐蔽性等特性，普通民众识别起来并不十分容易，基层政府执法机关和监管机构对查处、打击非法集资和金融诈骗主观能动性发挥尚不到位，权力乱作为和权力不作为现象时常出现，对部分非法集资和金融诈骗相关信息掌握不及时，查处、打击不力在所难免。参与群众的法律知识不足和救济路径不充分，给维权工作带来相当的困难。不法分子实施非法集资和金融诈骗之后，迅速挥霍所得，给执法机关为群众挽回损失增加了难度，影响了民众对“打非”维权工作支持的积极性。
熊彼特曾说过，创新就是要“建立一种新的生产函数”，事实上任何创新都是对现有规制的突破，互联网金融也不例外，而且相关规则更不完备。既然互联网金融创新是对现有规制的突破，在法律、法规和监管政策缺位的情况下，其合规性、合法性就有待于探讨。“建立新的生产函数”的创新过程，也是经济金融利益的再分配过程，体现互联网金融参与主体权利与义务关系的相关合同效力评判同样会产生争议。有创新就有风险，包括法律风险、市场风险、信用风险以及操作风险等，互联网金融创新始终与风险并行。同时，互联网金融虽然在发展过程中出现了一些问题，但不能因噎废食。互联网金融的创新应当坚持不害人底线、恪守不碰刑事犯罪的“红线”。我个人非常赞同未来无论是任何领域、区域的金融创新，都应该创新驱动与风险防范并重、坚持传统金融与新金融融合发展的理念。
✎陈亚楠：互联网金融创新，其实是金融企业借助互联网技术创新、销售，犹如19世纪初期电报技术用于银行初期。可以说，互联网技术的运用，打破了正规金融的行业限制、区域限制、从业人员限制，改变了金融消费者的习惯。银行业金融机构围绕互联网金融的特征，创新了众多金融产品。从筹集资金端看，网上销售理财产品；从资金运用端看，网络融资的e贷产品众多；从网络应用场景看，工商银行等银行的网络商城吸引了当地知名企业注册、销售。在银行业金融机构开展互联网创新的同时，获得批准的证券公司、在证监会备案登记的基金公司、工商注册备案的全国连锁财富公司也利用门店、营销团队吸引客户，办理网上金融产品，并吸引了众多年轻客户。这些公司有的总部获得监管部门批准、有的注册备案，但他们不接受当地金融监管部门的监管。监管较为困难的是工商注册的财富公司，这些公司经营场所不固定，经营人员或者三五抱团营销，或者单兵作战，当地金融监管部门很难掌握合规经营与非法经营的界限，很难统计网络经营的成果，而公安等执法部门在案发前，也不好关注其经营行为。其实，各类基金公司、财富公司在非法集资的萌芽阶段都处于监管的真空地带。
可以说，未经监管部门批准的市场主体，在现行管理政策框架下，开展互联网金融业务时，极有可能混淆金融工具与金融业务的功能，混淆募集资金预期用途与实际用途，混淆自我管理职能与托管职能等问题。加之识别非法集资和金融诈骗的牵头部门属于当地政府，涉及公安、工商、银监、银行等12个部门，这样的体制在打击非法集资和金融诈骗方面很难做到“打早打小”。
记者：加强农村金融立法，有哪些工作需要加强？
✎卜祥瑞：一是要完善涉及农村金融的法治建设。2017年中央一号文件提出了“严厉打击农村非法集资和金融诈骗，积极推动农村金融立法”的政策性要求，中央农村金融工作委员会也提出了制定“农村金融法”的建议。实际上，2009年以来，全国人大农委牵头组织有关部门开展专题调研，人民银行、银监会、保监会、财政部、国家税务总局均组织有关人员参与农村金融法起草工作。目前“农村金融法”立法框架主要是规范合作金融等金融机构支农责任、完善相关支持政策、实施差别化监管等。值得注意的是，治理农村金融出现的非法集资和金融诈骗等乱象，制定或颁行一部法律并不能从根本上解决问题，尚需要完善其他配套相关法律法规如《失信人惩戒条例》等，开展深层次的依法综合治理。二是要明确职责，强化监督检查。要进一步明确严厉打击农村非法集资和金融诈骗牵头部门的责任，明确相关金融服务公司的监管职能部门，同时还应针对当前互联网金融出现的问题，制定更加完善的监管政策。三是要严肃法律责任。及时依法处理涉及非法集资和金融诈骗案件引发的民事纠纷，明确刑事民事交叉案件的具体法律界限，杜绝以维稳名义实施损害相关当事人包括金融机构的合法权益行为，妥善处理因涉及非法集资和金融诈骗引发的房产抵押、动产担保包括保证金等涉及担保公司、银行业金融机构合法权益的纠纷。对为非法集资和金融诈骗站台背书的党员领导干部依法依规进行严肃处理，构成犯罪的应移交司法机关依法惩处。
✎黄震：关于加强农村金融的立法，我们认为，第一，要规范主体及相应的服务行为。无论是正规的金融机构还是新兴的准金融机构进入农村市场，不能仅仅去跑马圈地，而要真正发展民生金融、普惠金融，加强规范化、阳光化、专业化的建设。应该鼓励地方政府出台具有探索试点性质的地方软法，控制在一定区域内进行创新与风险管理。
第二，我们必须加强金融消费者的教育和保护工作。通过多种途径，加强金融的普适教育，面向农村进行金融知识下乡的活动，借助于移动互联网开展大众金融知识的教育，提高农民的风险意识和自我保护意识。农村的金融消费者保护难度比城市消费者保护更大，有关组织体系、信息披露和风险提示等工作要能送达家家户户，才可能建立起农村的消费者保护体系。
第三，要大力提升农村金融服务体系的科技水平，充分利用新一轮信息通信技术革命的成果，完成传统金融机构对农村地区的覆盖。特别是要借助于云计算、大数据、区块链、人工智能等技术，提高农村金融风险监视预警的水平，并将此工作纳入法制化的轨道。
只有建立起农村金融完善的法律规范体系，对经营主体、消费者和金融基础设施都有法治的保障，农村金融才能持续健康的发展。
✎陈亚楠：第一是明确立法的目的。农村金融立法主要是对非正规金融业务进行规范，厘清民间借贷和非法集资的界限，厘清理财公司、私募基金、农民合作社、网贷公司合法经营和违法经营的界限。
第二是明确立法的逻辑。现行公安机关打击非法集资和金融诈骗，以其危害程度作为立案的依据。换句话说，对非法集资和金融诈骗没有从源头开始惩处，而是从结果倒推其合法性。这样的治理逻辑，势必会将大众带入一个误区，即集资人只要资金链不断裂，即为合法经营者，将其行为视同民间借贷和农村金融创新；反之就是违法经营者。笔者认为农村金融立法时，应该将结果导向改为源头导向和过程导向。
第三是明确合法与非法的界限。在界定民间借贷和非法集资的关系时，要修明渠，堵暗道。一方面，明确民间借贷的范畴，在此建议修订《合同法》第一百九十七条第一款的相关规范，将自然人之间大额(如5万元以上)资金的借贷合同也列为要式合同，必须采取书面形式并且按照该条第二款的规定载明用途、数额、利率、期限和还款方式，使真实借款用途成为民间资金融通的必备要素。另一方面，合格的监管主体有权依据民间借贷的用途开展经营合法性检查，将用途是否真实作为判断募集资金人员是否涉嫌非法集资的依据。在对募集资金用途判断合法与非法的界限时，建议尽快完善个人破产制度，此项制度不仅可以为受害者提供最后的制度救济，有效终结案件，更重要的是以此提醒农村居民充分认识民间借贷的信用风险。依据上述用途判定法，只要理财公司、私募基金、农民合作社、网贷公司在经营中出现虚假陈述、虚假宣传且经营行为不符合对应法规的规定的，视为违法，为公安机关“打早打小”提供法律依据。
第四是明确识别非法的主体。对于利用网络经营的各类公司，在其日常经营中，依据人民银行等十部门《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》和银监会2017年2月新出台的《网络借贷资金存管业务指引》，投资人要自我识别资金用途；对于金融诈骗和非法集资的认定，往往是由政府组织相关部门依据经营结果来判定。笔者认为在互联网金融跨区域经营、自我交易的大背景下，普通投资者很难识别风险，公安部门依据结果导向，很难做到维护投资人利益。面对犯罪分子的狡诈及案件高发、涉众众多的特点，建议组建具有金融背景的公安网警队伍，专业识别非法集资和互联网金融的风险。■