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为了进一步规范地方政府融资,防范地方政府债务风险,2017年6月1日财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号),对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定,以推行项目收益和融资自求平衡的地方政府债务管理新理念。62号文是对《关于加强土地储备与融资管理的通知》(国土资发〔2012〕162号)和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号文)的延续,将进一步规范各地方政府土地储备和债务管理。
【政策内容解读】
1、建立了专项债券与土地储备资产及预期收入对应的债务保障机制和与之配套的债务周转机制,能够更加清晰地测算地方政府可承担的债务规模及地方政府土地资产对债务的保障程度
62号文是对国土资发〔2012〕162号和财综〔2016〕4号文的延续,再次强调土地储备融资的唯一来源为地方政府专项债券。相较于4号文规定,62号文建立了专项债券与土地储备资产及预期收入对应的债务偿付制度,即通过对应土地储备项目取得土地出让收入来偿还债务本息,不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。通过该债务保障机制,项目收益和融资自求平衡,偿债资金来源明确,能够更加清晰地测算地方政府可承担的债务规模及地方政府土地资产对债务的保障程度。但若遇到储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现,62号也明确规定“不能偿还到期债券本金时,可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还,项目收入实现后予以归还”。
2、细化专项债券品种,有利于增强地方政府债券信息透明度,提升专项债券市场化水平,科学防范专项债务风险,未来或将推出收费公路专项债券等其他类型债券品种
此次推出土地储备专项债券,通过将原来集中发行和管理的专项债券,进一步完善为按政府性基金收入项目类型发行和管理,地方政府专项债券管理日益精细化。按政府性基金收入项目类型细化专项债券品种,将增强地方政府债券的透明度,债券投资者可根据对应资产质量以及预期收入水平对地方政府专项债券科学合理定价,提升专项债券的市场化水平,同时,借助市场的力量,反过来约束地方政府举债行为,科学有效防范专项债务风险。此外,根据政府性基金收入项目分类判断,未来财政部或将在土地储备领域试点基础上逐步扩大范围,适时推出收费公路专项债券等其他类型债券品种。
3、遏制地方政府和融资平台利用储备土地变相违规融资
62号文推行土地储备专项债券,进一步规范土地储备融资行为,将土地储备资产及其预期土地出让收入显性化,并明确指出“地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务,不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务,不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。从机制上堵住地方政府及融资平台等利用储备土地进行抵押担保融资的“后门”、“歪门”,防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生,为落实地方政府土地资产违规管理问责铺平了道路。
【政策影响解读】
1、延续“去平台”化政策精神,融资渠道进一步增多
本次土地储备专项债券对应发行主体仍然与地方政府债一样是省级政府,实际上是将土地出让的部分权利收回上级,方便管控。土地储备专项债券发行与偿还主体是省级政府,如果市县需要发行则仍然通过省级政府发行并予以转贷,实际上在某种程度可理解为地方将出让土地融资的部分权利交由省一级单位,方便中央管控。融资渠道变多,审批和发行权利收回到省级单位,避免基层地方政府债务的无节制扩张,方便管控。
多重把关保证土储债资质较高,债务债权关系更加明确。从细则发行额度的限制来看,财政部、省级政府、国土资源部门的多层把关增强了土储债到期偿还的保证。对于土地储备正当时的部分区域(尤其是针对中西部,其相比较东部、北部土地价格相对较大,土地开发和储备资金内部循环顿挫感强,额外需要外部资金流入)解决了政府资金来源问题。相比此前平台先融资进行一级开发、土地出让收入返还、支出收入不匹配的往来款模式,土储债的现金流则更加清晰,债权债务关系更为明确。
2、以点带面,未来可能形成地方政府债+PPP融资+多品种专项债的模式
在地方政府融资制度建设上,一方面地方债新增逐步放量,以替代一些城投平台融资需求,另一方面PPP规模快速攀升,形成对地方政府基建投入的有力补充。
随着地方政府债与PPP羽翼渐丰,城投公司在地方政府融资体系中重要性将显著降低。2016年,政府参与的基础设施投资共11.89万亿,按中央政府、地方政府及民间资本分别占20%、50%、30%的比例测算,地方政府投入近6万亿。若地方政府债与PPP羽翼渐丰,预计可以替代地方政府基建投资相关需求中的40%,不过考虑到目前债券市场利率较高,处于尴尬的位置,叠加地方债流动性较差,非银机构基本没有这方面的配置倾向,地方政府也很难接受目前的利率,所以未来发行有所受阻,同时也并不是所有的项目都可以用作PPP来融资。所以为了缓解一部分资金缺口与城投平台发债难的问题,叠加顺应城投平台改革的政策方向,土地储备专项债应运而生,不排除未来还有其他类型的专项债券,如基建专项债、棚改专项债等。
【世经未来评论】
此次《办法》出台,土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要,在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”,全面适应土地储备业务特点,有利于健全规范的地方政府举债融资机制,保障土地储备领域项目建设合理融资需求,防范专项债务风险。
2017年土地储备专项债券额度已经下达到地方。随着土地储备专项债券试点成熟,预计,未来还可能发行市政建设专项债券、交通运输设施建设专项债券等,而不同的专项债券,信用风险不同,发行利率有所差异,债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用