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原题： 修“明渠” 堵“暗道”
地方债纷纷到上交所发行
从建国初期不允许地方政府发债，到目前地方政府到证券交易所自主发债，这是一个由计划走向市场的过程，是一种进步。各项步骤更为透明化，便于监督，为地方政府融资开拓了一道“明渠”
法治周末记者 宋媛媛
6 月 16 日，湖北省在上交所通过“财政部上海证券交易所政府债券发行系统”公开招标发行 2017 年第二批政府债券。上交所消息称，天津也将于 6 月 20 日在该所公开招标发行政府债券。
今年以来，截至6 月 19 日，地方政府 ( 上海、河北、山东、内蒙古、四川、湖北 ) 发行政府债券。
有专家指出，从建国初期不允许地方政府发债的高度集中的财政管理体制，到目前地方政府到证券交易所自主发债，这是一个由计划走向市场的过程，是一种进步。在这种市场化的交易方式中，各项步骤更为透明化，便于监督，同时也有利于推进我国供给侧改革的进程，为地方政府融资开拓了一道“明渠”。
多省在上交所发行地方债
地方债券，是地方政府为了筹措财政收入的一种方式，收上来的资金被列入地方政府预算中，由地方政府安排调度。
地方债券的发行经历了一个逐渐放开的过程。
公开资料显示，自新中国成立以来，我国长期奉行前苏联的计划经济体制，国家的财权高度集中在中央，对地方采取统收统支的方式，一直持续了几十年。
中诚信国际地方债研究报告显示：2009 年，为了应对金融危机，发行了由财政部代理发行并代办还本付息且支付发行费用的地方政府债券。而真正意义上由地方政府发行的地方债，是在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台和 2014 年修订的《中华人民共和国预算法》明确可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措资金。
自2015 年 1 月以后，省级政府有了举债的权力，可以被看做地方政府债作为发行元年，此后的 2016 年，地方政府债发行量继续升高。
近期备受媒体关注的地方债到交易所发行方式，最早出现在2016 年下半年，由上海证券交易所开发出专门用于政府债券的发行系统。
2016 年 10 月 17 日，财政部正式批复同意启用财政部上交所政府债券发行系统发行地方政府债券。随后，上海市政府第二批一般债券作为首批地方债通过该系统顺利发行，此后一些沪外省份纷纷跟进。
今年5 月，河北省政府一般债券 ( 三至六期 ) 在上海证券交易所正式完成招标，总发债额 188 亿元。除了河北，山东、内蒙、四川、湖北等省份地方债也在今年先后在上交所发行。
记者注意到，为了鼓励这种发行方式，今年2 月下旬，财政部发布了《关于做好 2017 年地方政府债券发行工作的通知》。其中提到，财政部今年积极鼓励地方政府在交易所发行地方政府债券。《通知》称“鼓励具备条件的地区积极在上海等自由贸易试验区发行地方债，吸引外资法人金融机构更多地参与地方债承销”。
国际因素倒逼地方债加强市场元素
中央财经大学财政税务学院院长白彦峰指出，改革开放后，随着社会经济发展的需要，地方政府融资需求不断加强，加上地方财力的“吃紧”，碍于相关法律的限制，一些地方政府或是通过政府融资平台借贷资金 ( 城投债 ) ，或是通 PPP 模式变相举债。
多家媒体和研究机构的公开资料印证了这一事实。中债资信地方政府及城投行业研究团队表示，目前地方政府举债机制已逐步成熟，但地方政府的一些隐性负债却并没有统一口径。典型是，地方政府违法违规提供担保、通过购买服务、政府引导基金和PPP 等方式变相举债。
“由于缺乏有效控制和监管，这些暗渠融资通道所蕴含的债务风险是不言而喻的。”白彦峰说。
“由地方政府担保的或者未提供担保的债务如城投债，原则上地方政府并不对这类债券提供偿还责任。”中诚信国际地方债研究报告中指出，“地方政府债券是地方政府唯一负有偿还责任的债券。”
根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和2014 年修订的《中华人民共和国预算法》明确，从 2015 年起地方债需要全面自发自还。
在修建了一条“明渠”后，财政部逐渐将“暗道”堵塞。
近日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。财政部有关负责人表示，该文件的发布，初步实现了防范当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。
此外，还有一些外部因素，倒逼地方债加入更多的市场元素。
“除了美国加息、欧洲购债规模下降等外部因素，交易所发行地方债与国际上专业信用评级机构降低中国主权信用级别不无关系。”白彦峰对法治周末记者说。
据公开资料显示，除了标准普尔在2016 年 3 月 31 日发布的一份公开声明中确认中国评级为 AA- ，将评级展望从“稳定”下调至“负面”外， 2017 年 5 月 24 日，国际信用评级机构穆迪将中国主权信用评级从 Aa3 调降至 A1 ，同时将评级展望从“负面”上调至“稳定”。理由是，中国实体经济债务规模将快速增长、相关改革措施难见成效、地方债及企业债将增加政府或有债务。
虽然降低中国主权信用级别是有所偏颇，但国际信用评级机构也的确揭示了目前地方政府存在的一些债务风险。
白彦峰指出，在改革深水区，经济转型升级任务艰巨，地方政府债务的确面临着不断增加的困境和压力。但是在长期计划经济传统影响下，形成的中央为地方“买单”行为，让地方政府“愿赌但不服输”，在一定程度上缺乏契约精神。地方债走向证交所，这可以看做是国际外部因素倒逼的一个“成果”。
现在地方政府到证交所去公开发债，也是债务公开透明化的一个方面，便于监督。“毕竟阳光是最好的防腐剂。”白彦峰说。
承销商承销意愿下降
除了财政政策之外，货币政策也是促使多省交易所发行的重要因素。
中国社科院财经战略研究院财政审计研究室汤林闽博士指出，因货币政策收紧等因素，地方债发行利率不断走高。
汤林闽曾在接受媒体采访时举例指出，今年3 月发行的河北省政府一般债券 ( 一期 ) ，与仅仅不到两个月后的 5 月发行的河北省政府一般债券 ( 三期 ) 相比，发行期限均为 3 年，均为每年付息，但前者的利率为 3.12% ，后者的利率为 3.51% ，增加了约 0.4 个百分点。按照三期的 56 亿元发行规模计算，发行利率的提高将使河北省政府增加约 2200 万元的利息支出。
汤林闽指出，与此同时，由于地方债期限长、利率低，给券商承销费率也较低，承销商对地方政府债券的承销意愿下降，导致地方债发行大大减少，不少地方政府才到上交所发行地方债。
公开资料显示，今年一季度仅发行4745 亿元，只有去年同期 9554 亿元发行额的约一半。地方债的发行骤减。
汤林闽表示，多省份纷纷到证券交易所发行，使地方债的发行渠道拓宽，增加了地方政府的选择，从而有利于地方政府更合理地安排地方债发行。
“当然这并不是说，这些地方政府就放弃以前的发行渠道。”汤林闽指出，这意味着发行渠道的拓宽，地方政府发行地方债券时既可以选择承销商承销发行，也可以选择交易所发行。且采取交易所发行的方式，有利于地方政府债券更好、更顺利地发行。