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文∕任妙丹
发展循环经济是我国经济社会发展的一项重大战略，是加快转变经济发展方式、建设生态文明、推动绿色发展的主要依靠路径。党的“十八大”作出了建设生态文明社会的战略部署，要求着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，要“大力发展循环经济”“实施循环发展引领计划，推行循环型生产方式，构建绿色低碳循环的产业体系”。
山西省按照党和政府的部署，制定了“十三五”循环经济发展规划，该规划中指出，要把绿色、循环、低碳发展，融入经济社会发展的各个领域，以循环经济为引领，加快构建资源综合利用和能源梯级利用的循环经济产业体系，建立完善以资源产出率为核心的循环经济评价指标体系，开展循环经济发展成效的评估，促进循环经济向更高层次、更好目标迈进。
山西省循环经济发展的现状
（一）循环经济成效显著
1.基本形成循环经济试点局面
2007年，山西省被列入全国循环经济试点省份。此后，山西全省循环经济经历了“十一五”“十二五”两个发展时期，取得了显著成效。截至目前，山西省先后确定3批共186个省级循环经济试点单位，基本形成了“一市一园”“一县一企”的循环经济试点局面。
2.循环经济成效显著
2015年，山西省大宗工业固体废物综合利用率达到65.2%。煤矸石综合利用，以低热值煤发电为主。“十二五”规划期间，全省累计核准开工低热值煤发电项目24个，总装机2199万千瓦，投产后每年可消耗煤矸石8400万吨。粉煤灰综合利用，以生产水泥、混凝土、墙体材料、干混砂浆等建筑材料为主要途径。年消纳粉煤灰2000多万吨。脱硫石膏综合利用，在水泥缓凝剂、石膏建材制品、路基回填材料等方面开展了较大规模的应用。年利用量约240多万吨，综合利用率达40%。
（二）园区循环化改造的重要路径
2015年，山西省秸秆利用量约1600多万吨，综合利用率达到45％。按照“布局优化、企业集群、产业成链、物质循环、集约发展”的要求，园区循环化改造已成为山西省经济开发区和产业集聚区发展的重要路径。
山西省促进循环经济发展的财政政策现状
财政政策是一个国家政府职能的表现，从理论角度来看，财政政策能合理地配置资源，对市场存在的局限性能及时地进行调节；可以调节收入分配，缩小社会成员之间的收入差距。财政收支活动，可以调节市场的供给和需求活动；财政政策和货币政策的配合和使用，可以稳定市场经济的正常运行。对山西省促进循环经济发展的财政政策现状，可以从政府投资和税收政策两个方面进行分析。
（一）政府投资方面
1.中央财政投资
在“十二五”规划期间，国家采用风险补偿等优惠财政政策，来鼓励和支持金融机构发展，从而增加信贷力度，完善创新、领导投资和消费税收的财政支持政策。近几年来，中央财政累计投资51亿元，作为建设循环经济发展的专项资金；累计投资30亿元，用于全国近60个城市的资源回收再利用体系建设。
2.地方财政投资
2016年下达中央财政第二批现代农业生产发展资金1.07亿元，主要用于支持贫困县设施蔬菜集中连片建设。2016年12月，预拨资金3750万元，对太原、大同、平遥的5000户“煤改电”试点户进行补贴。2017年4月，山西省出台《关于促进企业技术改造工作的实施意见》，安排10亿元技术改造专项资金。
（二）税收政策方面
2009年1月1日，国家颁布了“循环经济促进法”，财政部也相继出台了配套的财政政策，初步形成了在循环经济发展过程中的财政支持政策体系：
自2012年1月1日起，对节约能源的车船，减半征收车船税；对使用新能源的车船，免征车船税。企业从事规定的符合条件的环境保护、节能节水项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1—3年免征企业所得税，第4—6年减半征收企业所得税。企业购置规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备投资额的10%，可从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可在以后5个纳税年度结转抵免。对再生水、翻新轮胎等实行免征增值税政策。对以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品，以及以垃圾为燃料生产的电力或热力，实行增值税即征即退政策。
2015年度对成品油消费税、卷烟消费税的上调，也是国家在发展循环经济的税收政策上的重要举措。
山西省循环经济财政政策支持存在的主要问题
（一）政府财政投入较少
1.环保投入占GNP比例的国际比较
从国际经验可知，环保投入占 GDP 的比例在1%～1.5%时，只能基本避免污染加剧。只有比例达到 2%～3%时，才能使环境得到逐步改善。根据世界银行的建议，中国对环保的投入至少要达到GDP的1%以上，争取达到2%以上。
早在上世纪80年代，美国、日本的环保投入占GNP的比例，就达到了2.1%、4.0%。而我国目前用于环保的总投资，仅占GDP的1.3%。
2.环保投入占GNP比例的国内比较
2015年，山西省环保总投资仅占全省GDP的0.78%。由此可知，山西省环保支出占GDP的比重，远低于世界水平和全国水平。
（二）循环经济发展资金来源单一
目前，山西省用于发展循环经济的资金，主要是来源于国家及省政府的财政拨款，而在政府财政拨款中，没有专门针对循环经济的预算支出，也就导致支出的随意性相对较大。
就企业来说，其对循环经济的整体认识有局限性，要求企业推行循环经济，就需要购买相应的环保设备，而绝大多数企业不愿意自己去购买，目前主要还是依靠政府的资金来推广循环经济。
（三）没有专门的环境保护方面的税种
根据我国现行的税法制度，山西省作为地方政府没有税收立法权，山西省税制改革的小环境，仍是处在我国税制改革的大环境当中。
在现行的税收政策中，没有专门针对环境保护方面的税种，只在资源税、消费税、耕地占用税、车船使用税等税种中有少量的规定，还只是零散分布的状态，而且这些税种占全部税收收入的比重非常小，起不到促进循环经济发展的作用，从而限制了税收对环境污染的调控力度。
（四）缺乏有效的惩罚机制
1.未形成一个完整的政策体系
近年来，山西省虽然紧跟国家节能环保的步伐，重视循环经济的发展，以及相关政策的制定和实施，但是总体上还不够全面，未形成一个完整的政策体系。对损害循环经济发展的行为，其处罚力度相应较小，起不到应有的约束作用。
2.以排污收费为例
就排污收费来说，政府规定的排污收费标准太低，不能弥补治理污染的成本。企业与此对应的违法成本低，造成其宁愿交罚款，也不愿意采用环保的工艺、生产设备。另一方面，排污收费更侧重于对企业生产的末端治理，没有从源头上来遏制企业排放“三废”的行为。这种情况，对循环经济的推广十分不利。
（五）绿色采购制度不完善
1.绿色采购进程现状
目前，发达国家政府的采购，一般是占政府预算总支出的1∕3、占GDP的10%～20%。而现在我国的政府采购规模，占财政支出的比重不足10%，占GDP的比重不足2%。
虽然我国自2006年由国家环保总局和财政部联合发布《环境标志产品政府采购实施意见》，以及首批《环境标志产品政府采购清单》以来，政府绿色采购进程加快且成效明显，但是仍存在诸如绿色采购制度不完善等问题。
2.绿色采购制度不完善
目前，我国的绿色采购规模与采购模式存在的不合理之处是：
（1）采购规模小，采购比重过低。同时，缺乏绿色采购的法律法规指导。
（2）绿色产品认证制度不完善，采购清单范围相对狭窄。
（3）未能及时建立信息化的绿色采购制度和绩效评价机制。
（4）政府采购政策的导向作用未能很好地发挥。
促进山西省循环经济发展的政策建议
（一）增加政府财政资金投入
1.保证绝对数量的增加
从绝对数上说，山西省应保证每年用于环境保护支出，在绝对数上呈现每年增加的趋势。
2.保证相对数量的增加
从相对数上说，要保证环保投入占GDP的比例，或占总财政支出的比例，也呈现上升的趋势。而且要通过法律的形式予以规定，任何人不能随意变更，这样才能使循环经济的发展有一个长效稳定的增长机制。可以考虑设置循环经济发展专项基金，用于循环科技的研发、使用和推广。
（二）扩大循环经济发展的资金来源渠道
目前，政府资金投入仍是循环经济发展的主要资金来源，所以，应在扩大政府资金投入的同时，考虑与资本市场的有机结合，鼓励企业、个人投入资金，形成多渠道、多层次的资金筹措渠道。比如，借鉴国内外的成功经验，实行BOT、TOT、PPP等项目合作方式，促进循环经济进一步发展。
（三）开征环境保护税
发达国家在解决污染与资源有效利用，推动循环经济发展问题的核心手段，是税收政策。其征收原则是“谁污染、谁缴税”，主要涉及的方面有大气、水资源、生活环境、城市环境等。通过环境税收所取得的收入，全部用于专项环境保护。
我国应结合本国国情并借鉴国外的先进经验，应将现行的排污收费，改为征收环境税。
1.环境税征税的范围
环境税征税的范围应扩大为：各种废水、废气烟尘、固体废弃物等。
2.环境税税收科目
环境税税收科目应涉及：水污染税、空气污染税、垃圾税和噪音税等。今后，随着条件的逐步成熟，还应开征碳税和各种新出现的污染源税目。
3.环境税税率
在环境税税率方面，可采取定额税率，根据排放污染物的数量进行征收。同时，可设置弹性税率。不同的地区可以在一定的范围内自行浮动，最终达到收取的税款，大于环境治理成本的效果。
（四）完善政策激励机制
通过推行税收优惠政策，来激励企业实施节能环保、资源综合利用、新能源、生态建设措施。例如，山西省的钢铁企业每年都要产生大量的废水、废气、废渣等废弃物，对这些废弃物不进行合理处理，将会对环境造成巨大的污染，而这些废弃物都是可循环再利用的。所以，应根据山西省的实际情况，给予从事“三废”循环综合利用、废旧物资回收利用的企业相应的税收优惠政策。
（五）完善绿色政府采购制度
1.将绿色产品列入政府采购目录
政府采购，是促进循环经济发展的重要途径。因此，政府应将节约用电、节约用油、节约用煤、节约用水、资源综合利用、再制造等产品，列入政府采购目录。通过政府的绿色购买行为，优先采购具有绿色标志、通过ISO14000环境体系认证、非一次性、包装简化、用标准化配件生产的产品。从这些方面来引导消费者的消费方向和企业生产方向，从而促进循环经济的快速发展。
2.建立绿色采购信息平台
政府应建立绿色采购的信息公开平台，及时公布最新的采购信息，使供应商和采购者能够及时获悉绿色采购信息。
来源：《经营与管理》杂志第7期，有删节。
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