主讲嘉宾——张斌
中央政治局学习讲解稿撰写组成员
国家顶级智库专家
社科院财经战略研究院院长助理及税收研究室主任、博导
货币政策与财政政策的配合
金融工作会议后，货币政策与财政政策的配合，要关注地方政府的债务问题。
地方政府的债务虽然置换债券的发行已经很大程度上消化了“四万亿”前后地方政府融资平台带来的债务影响，使之能够显性化、长期化。但是近期，无论是收入增幅的下降，还是稳增长、基建投资的资金压力，这一系列因素导致地方政府债务问题仍然存在，尤其是隐形债务，包括通过PPP、通过不合规手段举债问题仍然存在。最近注意到，无论是财政部，还是地方政府债务的处置预案，都在强调有堵有疏的清理债务问题。我们也特别注意到，刚刚结束的金融工作会议也对地方债务问题提出了严肃的处理意见，包括提出了“终生追责”的制度。
所以，从整体来看，未来的主线是减税与赤字安排之间的权衡。例如现在既实行了包括营改增、包括大规模的3500亿元的减税和2000亿元的减费在内的减税政策，也增加了2000亿的赤字方面的安排，并加强了对地方政府债务问题的整顿。我相信未来货币政策与财政政策的配合还是要在稳增长、降成本、激发微观主体的活力以及金融风险可控、完成去杠杆任务这几方面之间做好一个综合的权衡。
去杠杆中财政政策的发力点
去杠杆中，财政政策在整个经济层面的影响无外乎几个层面：政府、金融企业、非金融企业、居民。这几个部门当中，财政政策的间接影响可以通过稳增长、扩大需求来实现企业效益好转，来缓解杠杆率较高的局面。
财政政策最直接的发力点有两个方面。一是在经济增速相对下行、财政收入增幅下降的情况下，地方政府如何通过财政政策以及转移支付政策，让地方政府的杠杆率得到有效控制。尤其是，如何把地方政府隐形的、未来可能带来风险的债务公开化，如何降低融资成本、化解债务，这可能是财政政策重要的发力点。以上说的还是针对地方政府债务的管理和风险控制。
二是我们讲的和去产能相关联的，国有企业的去杠杆问题。国企去杠杆中，财政政策应当提供配套政策和资金，尤其是最近提到的混合所有制改革中，财政如果能够出台相应的政策，如税收优惠、财政政策的扶持、债务的减免，在处置过程中财政承担更多的成本，推动国有企业改革。这有利于实现企业层面的去杠杆。我想未来的直接的去杠杆的政策，主要有以上方面。
对于那些大的，非国有企业方面，他们杠杆可能与金融企业金融风险相关联，这方面财政和货币政策要实现一定的配合。
特朗普税改后关注的五方面
1.特朗普减税最后落地流程
一般来说，在美国只有参议院有权提出税收的法案，总统只是提出问题、观点，具体流程是：（1）参议院筹划委员会达成一致并出台方案；（2）交给参议院全体会议讨论通过；（3）众议院全体委员会通过；（4）由总统同意签署并形成最终的法案。
尽管在理论上也有由总统直接签署行政法令来推出方案的可能性，但是在美国关于税法的推出，标准流程如上。所以我们看到特朗普目前的税改方案实质上是把整个税改的程序启动了。我认为，由于美国目前参、众两院的中共和党占多数，并且包括总统都是共和党人，那么如果共和党能够团结一致，通过一个体现共和党位置的减税法案是非常有可能的。
但是注意到另一个时间节点——2018年，美国2018年要进行国会的中期选举，在国会中期选举之后，共和党在参众两院能否保持多数席位，这对共和党来说是一个风险。税改对于共和党来说，时间上是具有紧迫性的。共和党人最有可能的想法是在2018年中期选举之前通过一个最大限度可能反映共和党利益的税改方案。但是包括共和党的建制派、共和党内部需要争取民主党的支持，这仍然具有不确定性。所以，经过以上程序，最后由总统签署落地的税改方案，其减税幅度、修订程度均有不确定性。
特朗普在竞选期间税改方案与他当选之后（2017年4月27日）提出的方案也有很大的不同，最核心的一点就是边境调节税和与之相关对企业所得税的颠覆性的改造，这一部分被去掉了。根据我们掌握的资料，美国众议院筹划委员会的共和党领袖，在众议院初始的方案中边境调节税仍然占有的很重要的地位，说明总统与众议院在税改中还是存在分歧，更不用说共和党和民主党之间的分歧。
2、边境调节税
美国税制与世界上绝大多数国家是有差异的，最大差异是世界上一百多个国家都实行增值税，美国由于特殊的联邦制体制迟迟没有推出全国统一的增值税。但增值税的确实，美国就不能就像征收增值税的国家那样征收边境调节税（也就是欧盟、中国所征收的进口环节增值税）。所以这次美国税改有个非常重要的内容——边境调节税，被反复提及，但是我们没有在特朗普通过的A4纸方案中看到。
渊源在于，美国是一个流转税比重低、所得税为主的国家。上世纪50年代，在关贸总协定规定出口退税的问题上，美国和欧洲的代表已经提出，美国（以所得税为主）没有办法实行出口退税，这对美国的产业不利的。但是当时美国有足够的贸易逆差来输出美元，当时的美元在国际上的地位是无人能比的，那次讨论美国就放弃了关于出口退税的讨论。
特朗普上台的背景就截然不同，美国制造业在国际竞争中的不利地位，以及美国优先的竞选口号，在这个背景下征收边境调节税，一个颠覆性的措施就是把企业所得税改造成现金流量税。企业出口可以退税，进口征收边境调节税。这部分尽管没有出现在特朗普的方案中，但是我们认为美国产品在出口方面的劣势如果需要通过税制来改变，现金流量税迟早会出现在改革清单上。
3. 大规模的改革幅度与传统共和党建制派
大规模的改革幅度与传统共和党建制派是有关系的，符合他的一贯诉求，即要求对投资免税。
从经济层面分析，税收主要是四个方面：对劳动所得征税、对资本所得征税、对消费征税、对投资征税。美国是以所得说为主，对所得征税实质上同时也对消费和投资征税。如果能对投资免税、仅对消费征税，就可以最大限度的激励投资，这符合共和党建制派对税制改革的一贯诉求。所以目前在参众两院共和党人占多数，包括总统都是共和党人的情况下，共和党内很大的势力希望借助这次机会推出反映共和党意图、对投资免税的经济增长友好型的税制改革。同时，这个改革在经济学的视野中也能够改变美国目前过度依赖消费、投资创新可能存在的问题，尤其是应对制造业的回流、为美国带回就业机会等。共和党人对这次税改是有很大的期望。
4. 特朗普减税与里根减税
从减税力度上看，特朗普税改是的确是1984年之后最大规模的减税措施。但注意到二者的背景是不一样的，里根时代的背景是供给学派占了上风。
80年代的国际背景是1978年中国改革开放，1982年苏联也在推行改革与新思维，美国的表现就是大规模减税来刺激投资提高效率，效率优先。苏联解体之后，冷战结束，伴随着经济全球化的浪潮，跨国公司在全球开始配置资源，同时伴随着经济高速增长。里根政府减税的时候，它对应的最高边际税率是70%，政府对经济的干预非常多，整个西方国家在福利要求的指导下，税收差距比较小，公平优先，抑制了效率，税负过重。
但是，特朗普减税时，全球贫富差距已经被成倍扩大，而贫富差距的拉大造成内需的不足。08年金融危机后实行量化宽松的政策，尤其是资产的泡沫进一步加剧了总收入分配的差距，这是特朗普减税面临的最基本问题。但是由于经济全球化，跨国公司可以在全球配置资源，跨国公司在全球的税负分布与整个主权国家税制协调之间存在很大的矛盾。这个矛盾导致任何一个主权国家希望通过重税来缓解分配差距，同时用富人税收向穷人补贴来实现内需扩大，带动整个经济的复苏，这是很难的。反面例子，法国奥朗德政府对年所得超过100万欧元的群体征收50%的个税，同时在法国还要交25%的社保，加起来高达75%。这个政策导致法国高净值人事资本外流、人员也外流，两年后这个政策就取消了。
我认为主权国家单方面的对富人课以重税以解决贫富差距是难以成功的，所以特朗普政府也意识到这一点，试图通过大规模的减税来实现税收洼地吸引资本流向美国。但是这个改革的问题是会恶化收入分配，尽管个税改革中对中产阶级的免征额和扣除标准可能大幅度提高，但是由于大幅度下调的边际税率，主要的减税利益还是归富人。在贫富差距很大的情况下，特朗普税改是无助于解决贫富差距问题，他的目的在于通过税收洼地吸引国际资本流入。税收洼地的效应是否发挥涉及到其他国家是否跟进、以及对跨国公司是否有足够的吸引力、美国的国内环境能否让他们投资，创造就业岗位。这是特朗普减税效果的另一个不确定性。
5.减税面临最大问题
特朗普减税的面对最大问题，短期内就是赤字问题，一方面大规模的减税，另一方面又要进行大规模的基建，还要增加军事支出。特朗普政府已经削减了军事部门的财政支出，问题是其他部门的赤字应该如何弥补。
里根政府、老布什等共和党人执政期都充分表明，减税是由赤字和国债扩张支撑的。奥巴马政府08-16年执政期间，美国国债余额几乎翻倍，特朗普减税最重要的是债务上限。参众两院能否就这一上限达成共识，为减税提供资金支持，也是非常大的不确定性。强调不能弱化收入分配外，还强调了税收的中性，即减税不能扩大过度赤字，不能导致债务过度上升。就此，特朗普政府并未明确表态，表示经济增长带来的税基扩大来弥补减税的损失。但是缺乏足够的测算和说服力。
6. 减税效果影响因素
特朗普税改的减税效果，主要取决于：
（1）吸引国际资金的流回，尤其是在避税地税负已经很低的基础上，在跨国公司税收倒置税负很低的情况下，很可能15%的税率也不具有吸引力，能够吸引资金的数量是不确定的一个问题；
（2）吸引资金回国后，如何保证资金能够创造就业岗位；
（3）其他国家跟随减税，对冲洼地效应。
中国应对减税的预案
1、中国税收基本情况
减税重点是降低企业所得税税负，OECD国家企业所得税占经济收入（包含社保费用）的比重只有8.5%，美国包含社保费用的是8.3%，中国是17.37%。因此，中国同等比例的降低对财政收入的影响最大。企业税负包括两部分，一部分是对投资所得即利润征税，另一部分是流转税，理论上要转嫁给消费者。由于经济下行，产业结构调整，导致流转税难以转嫁；而且中国税收存在年底退税，流转税由企业来垫支承担。
与此同时，中国存在很多税收优惠，很多是明确规定的，比如投资抵免等，还有很多是对企业招商引资的补贴。外资企业存在很多避税的方式，因此实际税收可能并未达到25%，并且对跨国公司也有很多隐性优惠，所以处在税收模糊地带。因此需要调整税收结构，由隐性补贴转为明确规定的补贴。
2、中国应对渠道
一方面下调企业所得税税率至20-22%，另一方面个税征管仍有很大空间，2016年个税比重刚过7%，与发达国家差距较大。因此需要逐步提高直接税比重，优化税制结构，在不提高个人所得税最高税率的前提下，通过征管，实现税收的实质提高。
3、中国减税的短期影响
对中美乃至各国来说，减税的影响都是一样的，那就是减税之后政府收入会下降。应对措施无外乎就是减少支出和增加赤字两个渠道。减支中，尽管三公经费和一些不合理的支出可以削减，但是实际大量的刚性支出、民生支出是很难减少的，唯一有减支空间的就是基建投资。但是基建投资在当前的稳增长中起到很重要的作用，不可能放弃稳增长的目标，来单纯的降低基建支出。因此，不减少支出就要扩大赤字。以我本人来看，依靠基建投资来稳增长只是一个过渡的措施，可能会产生严重的挤出效应，影响增长动能转换。未来随着经济动能转化，基建投资要逐渐的退出。但是目前，不能放弃稳增长的目标，在稳增长的目标下适度扩大赤字是不得已采取的措施。