曾刚:疏堵结合,既防风险又促进地方债务合理融资

  

  作者 曾刚 (国家金融与发展实验室银行研究中心主任、中新经纬特约专家)

  8月2日,财政部网站公布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(简称“89号文”)。财政部有关负责人表示,在法定专项债务限额内,鼓励地方试点发展项目收益专项债券,有利于防范化解地方债务风险。

  2009年以来,地方政府债务增长过快、债务负担过高就已成为各方高度关注的问题。从2010年起,中央开始着手对地方政府债务问题进行规范。2014年《中华人民共和国预算法》规定,发行地方政府债券是地方政府举借债务的唯一合法形式,除此以外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。新《预算法》为地方政府发债融资扫清了法律上的障碍。同年10月,国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),对地方政府发债融资做出了原则性规定。43号文将地方政府的债券融资分为两类,一类是没有收益的公益性事业,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;另一类是有一定收益的公益性事业,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。除放开地方政府的债券融资外,43号文还鼓励地方政府利用PPP模式来为项目筹集资金。

  地方政府债务新趋势

  2015年之后,地方债发行和PPP(政府与社会资本合作)进入了快速发展期,并成为地方政府筹集资金的重要渠道。

  地方债方面。2015年3月,地方政府债务置换工作正式开启,并带动地方债存量的快速扩大。2015年发行地方债置换债券3.2万亿元,2016年发行地方置换债4.87万亿元,两年累计置换8万余亿元。加上新发行的地方债1.81万亿,至2016年末,地方政府债余额已达到10.63万亿,略低于国债余额(12万亿),占地方政府债务余额比例已达68%左右。按照今年3月份发布的《政府工作报告》,2017年一般地方政府债增量为8300亿元,专项债增量8000亿元,新增地方债总量将在1.63万亿左右。总体上看,地方债已经成为地方政府融资的主要渠道,随着存量债务置换逐步完成,增量债务发行占比将显著上升。

  PPP方面。广义的PPP是指由政府(Public)和社会资本(Private)通过多种方式合作(Partnership)提供公共服务或公共基础设施(Public),BOT、BT等简单的投融资模式都包括在内。狭义的PPP则在此基础上更强调社会资本参与项目的运营和管理。从统计数据看,PPP模式升温于2014年四季度,2015年下半年开始明显加速。截至2017年6月末,按照财政部相关要求审核纳入项目库的项目,累计投资额16.4万亿元,其中,已签约落地项目投资额3.3万亿元。

  不可忽视隐性风险

  总体来看,2015年以来地方政府规范的举债融资机制已有一定成效,政府债务规模加速增长的势头得到了控制。截至2016年末,地方政府负有直接偿付责任的债务余额15.32万亿,加上纳入预算管理的中央国债余额12.01万亿元,我国政府债务总额为27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP核算数74.41万亿元计算,2016年我国政府债务的负债率(债务余额/GDP)为36.7%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。而且,随着地方债进入常态发行,地方政府债务结构得到优化,总体融资成本显著下降,政府部门总体债务风险依然在可控范围。

  但也需要看到,部分地方政府追求GDP增长的政绩观犹在,融资冲动未能得到完全抑制。在投融资平台受限的背景下,部分地方变相扩大隐性债务规模,在资金供给端,与各类“影子银行”对接。这些隐形负债,既没有体现为地方政府的直接债务,也没有被纳入银行的资产负债表,风险敞口极不透明。一方面可能造成地方政府过度融资,加大地方财政风险;另一方面则可能导致金融风险的累积,演化为危及金融稳定的“灰犀牛”。

  建议疏堵结合防范风险

  为清理不规范行为,控制隐性债务的过快增长,从2016年4季度起,中央对地方政府债务的管理开始再次收紧,陆续出台了一系列政策:2016年11月,国务院办公厅发布《地方政府性债务风险应急处置预案》(88号文);2016年12月,财政部发布《地方政府性债务风险分类处置指南》(152号文);2017年5月,财政部、发改委、司法部以及“一行三会”联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文),等等。在不断重申地方政府责任范围,并明确各类政府性债务处置原则的同时,针对地方政府隐性债务的新趋势,还提出了禁止地方政府违规担保,严禁地方利用PPP、产业基金等变相举债;不得以任何方式向社会资本方承诺回购投资本金、承担投资本金损失、承诺最低收益,以及不得对有限合伙基金等任何股权投资方式附加额外条款变相举债等要求。

  7月初召开的第五次全国金融工作会议再次提到地方政府债务问题,“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”措辞非常严厉,在微观机制上确立对个人的问责,将大大强化对地方政府过度负债行为的约束。

  当然,在强化约束、清理不规范行为的同时,也应该充分正视地方政府债务扩张中的一些合理因素,疏堵结合,促进合理融资方式的发展。具体而言,继续加快地方债务发行,丰富地方债发行品种和投资主体,并完善相关的管理体系,都是“开正门”所需要的重点工作。为此,财政部在2017年6月、7月相继出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(62号文)和《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(97号文),允许地方政府发行土地储备债券和收费公路专项债券。7月21日,财政部在62号文和97号文的基础上,颁布了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(89号文),对项目收益专项债券进行了更为系统和明确的规定,为项目收益债券品种的进一步扩大奠定了制度上的基础。截至目前,已有北京、厦门、福建试点发行了土地储备债券,规模合计140亿元;收费公路专项债目前尚无发行。从发行利率来看,北京发行的五期土地储备债券与普通专项债券利率相差不大,但厦门和福建发行的土地储备债券利率均略高于同一发行人发行的同期限一般地方债。

  与普通专项债的还款资金来源对应政府性基金收入不同,项目收益专项债券严格对应项目发行,还款资金也由对应的项目进行支付,实行“封闭”运行管理。同时项目收益债在规模管理、项目要求、发行方式、信息披露等方面也较普通专项债规定更为细致严格,增加了地方政府债券信息透明度,有利于规范地方政府的举债融资机制。

  总的来说,发行项目收益专项债延续了中央通过“疏堵结合”来治理地方政府债务问题的一贯思路,有利于完善地方政府融资的“正门”。长远看将有助于形成地方政府债、项目收益专项债券、平台债务和PPP融资的多元化融资体系,对优化地方政府融资结构,抑制隐性债务过快增长和债务风险的积累有着积极的作用。(中新经纬APP)

  【专家简介】曾刚,研究员、博士生导师,国家金融与发展实验室银行研究中心主任,中国社会科学院金融研究所银行研究室主任,中国社会科学院中小银行研究基地主任,中国国际金融学会理事,耶鲁大学访问学者,南开大学等高校的兼职教授。

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