北京大学王曙光《制度激励与人的自由选择-从凤阳思考我国三十年农村变革》(2008)

  载王曙光著《乡土重建》,中国发展出版社,2009年版。

  

  制度激励与人的自由选择

  ——从凤阳思考我国农村30年变革

  王曙光(北京大学经济学院)

一、引子:改革30年看凤阳

  2008年6月,笔者携北京大学、清华大学的五位学生赴安徽凤阳县进行调研。凤阳县虽然是一个经济总量很小的一个县,在全国2000多个县中并不起眼,但是在中国农村改革史上,却是值得大书特书的一个地方。30年前,凤阳县小岗村敢为天下先,十八个农民冒着极大的风险在一张包产到户的约定上按下了手印,从此揭开了中国农村改革的序幕。可以说,凤阳是农村改革的发祥地和里程碑。要研究中国农村改革史,不到凤阳县是不行的。凤阳县为我们展开了一幅30年农村改革的长卷,其中所有的波澜起伏、快意伤痛、经验教训、矛盾纠葛都可以在凤阳深切感受到。凤阳就是中国农村改革的一个具体而微的缩影。

  现在30年过去了,凤阳也发生了很大的变化。30年间,凤阳一直作为一个焦点被世人关注,其一举一动都引起外界和政坛的极大兴趣。一个不得不接受的事实是,不论是小岗村还是整个凤阳县,乃至于安徽省,在此后的30年发展中,与那些发展较快的地区相比,明显落后了。这里面有很多复杂的因素。但是不管怎样,这个事实总是让敢为天下先的凤阳人感到有些难以接受。凤阳有丰富的历史资源、文化资源、矿产资源、旅游资源和农业资源,如何整合这些资源,实现凤阳在新的历史时期的跨越式发展,追赶先进地区,成为凤阳县领导层和老百姓必须思考的课题。

  近年来,尤其是2007年7月《农民专业合作社法》颁布之后,凤阳县一直致力于扶持农民合作社的发展,并在政府扶持体系和政策框架、合作社规范化章程和内部治理结构设计等方面,做出了很多有价值的创新。凤阳县委和县政府的主要领导者都十分关注农民合作社的发展,把农民合作社视为凤阳农村改革的新起点和新抓手。当年凤阳靠包产到户出了名,现在凤阳却与时俱进,积极推进农民合作,真是应了一句古话:天下大势,合久必分,分久必合。

  今天我讲的主题是“制度激励与人的自由选择”,从经济学中的契约与制度安排的角度来认识中国改革的历程,同时结合凤阳的案例,来说明改革过程中激励机制的设计与人的自由选择在改革中的作用。

二、制度是重要的,但制度变迁是要付出成本的

  中国的改革开放走过了三十年。这弹指一挥间的三十年,说起来并不轻松。这三十年间,既有堪称波澜壮阔的大改革,也有润物无声的融于日常生活的细微变迁。但是不管怎样,中国人走过的这三十年是值得纪念的,值得感叹的,值得反思的,也是值得骄傲的。

  1978年,中国开始涌动着一股清晰可见的改革的潮流,这股潮流,有些是暗流,发生于民间,如各地一直在偷偷尝试和孕育的、但一直未被最高决策当局肯定的一些基层体制变革;也有些是明流,那就是在最高决策者之间不断酝酿的一整套新的变革的前奏,这股明流,从思想解放运动开始,几乎在一夜之间颠覆了原有的思维模式,也颠覆了决策者一贯遵循的教条。三十年之后,再来回顾这场以思想解放运用开启的变革,我们应该承认,任何变革,必定要首先爆发头脑中的革命,不同思想之间的交锋、碰撞、交流、切磋,最终使改革的目标得以清晰。三十年后,我们似乎还需要更深刻的思想解放。对改革开放三十年的反思,也将成为这场新的思想解放的前奏。

  作为出生于二十世纪七十年代的人,我对农村改革还有点“亲历”的记忆。在七十年代末和八十年代初的时候,胶东半岛的农村也与全国农村一样,实行着一场“分田单干”的变革。我清楚地记得村里在一段时间里重新丈量土地,然后把集体的财产都通过拍卖的方式转移到农民手中。从集体的房产、农机具,到集体养的牲口(那可是那个年代最重要的生产工具之一),都一一通过“叫行”(就是拍卖)而成为农民私有的东西。当村里的大喇叭喊“叫行啦”,村民们都急急忙忙家里跑出来,在大队所在地进行公开拍卖。村民脸上那股兴奋劲儿我至今还记忆犹深!集体在一夜之间归于溃散,经营了二十年的人民公社制度以及依附于这个制度的财政制度、分配制度也一夜之间烟消云散。村里面开始有了商品小卖部,农民在自己的土地上(严格来说是在拥有承包权的土地上)焕发出与在公社土地上劳作时完全不同的工作热情,磨洋工的人不见了,农业的生产效率大幅提高,土地仿佛一夜之间被唤醒。我清楚地记得,在1980年之后,我们的饭桌上的食品有了变化,冬天可以有棉鞋了,村里开始有人买电视机了……

  人还是那些人,劳动资料还是那些劳动资料,土地还是那片土地,只是由于产权制度结构的调整,只是由于农民与国家之间的契约关系的变化,就使土地和人焕发出如此惊人的活力。反之,正是由于不合理的产权制度的束缚、正是由于农民和国家之间不合理的契约关系的束缚,才使农业劳动生产力的提升遭到了阻碍。通过三十年的改革,我们似乎上了一堂最为生动、最为有说服力、但同时也是代价作为高昂的一课,通过这一课,我们才明白:制度是重要的,但是制度的变迁是有成本的。

  现在的大学生在学习中国当代改革史的时候,容易产生一个错觉,似乎农村变革是在一夜之间发生的,农村联产承包责任制是在国家号令之下,自上而下一夜之间推行的。这是一个严重的误解。实际上,农村变革,是一场酝酿时间很久、绵延时间很久的一场变革,经历了曲折的过程。1956年就有浙江温州、四川江津等很多地区开始试验包产到户,但一直未获得中央的肯定。在20世纪70年代末期和80年代初期,安徽、广东、内蒙古、河南等地的地方政府和农民都冒着巨大的政治压力尝试包产到户,中央虽有激烈的争议,但基本还是采取了宽容和鼓励的态度。1980年5月30日邓小平明确指出:“农村政策放宽后,一些适宜包产到户的地方搞了包产到户,效果很好”,对包产到户给予了明确的支持(见《邓小平文选》第二卷,第315-316页)。

  1978年底的十一届三中全会尽管提出发展农业生产的一系列主张,但其中明确规定“不许包产到户”(见《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》)。1979年4月,中央批转国家农委召开的七省三县座谈会《纪要》,提出“深山、偏僻地区的孤门独户,实行包产到户,也应当允许”;并指出其他地区搞了的,“如果一时说不服,也不要勉强纠正,更不能搞批判斗争”。1979年9月,中共十一届四中全会通过三中全会的农业决定,提出除某些副业生产的需要和边远山区、交通不便的单家独户外,“也不要包产到户”。1980年9月,中共中央召开省市区第一书记会议专门研究农业生产责任制,会议意见分歧很大,多次修改后的文件指出,现行体制“可以使群众满意的,就不要搞包产到户”;对边远山区和贫困地区,“群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众要求,可以包产到户,也可以包干到户”。直到1981年冬起草、1982年下发的中共中央1号文件(也就是第一个一号文件),在全国包产到户实践突破了按发达、边远落后地区划线的政策限制之后,才明确肯定了包括包产到户在内的“家庭联产承包责任制”的普遍合法性,并针对农民怕变的担心,宣布责任制“长期不变”。从1982年到1986年,中共中央连续发出五个1号文件,一再肯定包产到户政策长期不变,并审时度势地把体制改革推向农村的各个方面。对这个曲折的过程,杜润生先生作为亲历者与参与决策者,在《杜润生自述:中国农村体制变革重大决策纪实》中有着生动而翔实的描述。

  一项涉及到农村最根本产权制度的变革,最终经历了五年而终于被完全被国家合法化。但是等到这项制度最终以法律形式固定下来,实际已经到了2002年,也就是改革开放实行近25年之后。2002年,全国人大通过了《农地承包法》,确立了农户家庭承包责任制的法律地位。按照这部法律,全部农地的使用权、收益权和转让权,都长期承包给了农户;“集体”仍是农地在法律上的所有者,但其全部经济职能就是到期把所有农地发包给农民。农民这个过程中获得了一系列的权利,这些清晰界定且长期具有法律效力的产权束给农民一种长久的激励,使他们愿意在土地上长久投入各种生产要素。在这个过程中,农民和基层政权以及国家,经历了长久的博弈过程,但是一项束缚生产力的制度,不论其背后有多么顽固的力量在支撑,都不可避免地被新的制度框架所取代。

三、制度变迁是一场缔约,但缔约前提是主体的自由选择权

  与企业改革相比,农村变革似乎是成本很低的。确实,在这场渐进的改革中,几乎找不到受损的一方。国家、地方政府和农民,都从这场变革中获得了收益。国家从改革中获得了农民的拥护,促进了国家的稳定,并使国家从粮食短缺的阴影中走出来,进入了一个粮食供应相对充足的时代。当然,更重要的是,执政党由于开启了这场改革并使农村改革获得了空前的成功,奠定了三十年改革顺利推行的牢固基础,因此其执政的合法性也空前稳固。地方政府从农村变革中获得了更多的财源(尤其是允许乡镇企业的发展所带来的巨大财富),也乐于在改革中支持本地区的改革势力。

  农民是最大的受益者。农民从这场改革中取得了难得的土地承包权、经营自主权以及其他与土地联系在一起的一组权利。与人民公社相比,他们的自由大多了。分田单干之后,他们终于可以自己决定什么时候出工,而不必按照全村统一的铃声出工;他们终于可以决定在自己的土地上投入多少劳动力、肥料、技术和其他要素,而没有必要听命于一个统一的发号施令者;他们终于可以决定在自己的土地上种什么、种多少、怎么种,而没有必要按照上头的方法去统一种植一种东西;他们终于可以自己决定把粮食卖给谁,而不是按照统购统销的原则被迫把粮食卖给国家(1985年统购统销政策结束);他们甚至可以决定到城市里打工,可以决定自己是否参与创办一个乡镇企业。农民从改革中所获得的自由,使他们的内在能量极大被调动出来,而这些能量,成为支撑中国三十年改革开放的重要基础。

  虽然国家、地方政府和农民在这场改革中都是受益者,那么是不是我们的结论——制度变迁是要付出成本的——就是错误的?非也。从农村改革之后的结果看,确实各方都没有受损。但是,从人民公社制度确立到向农村家庭联产承包责任制度变迁的漫长过程中,不论是农民还是支持农民分田的地方干部和中央政府里的改革派,都付出了巨大的成本。

  ——农民在高度僵硬、没有任何自由选择权利的农业生产体制下,被迫在非常短的时间内由初级社向高级社再向人民公社过过渡,生产积极性严重下降。二十世纪五十年代土地改革之后,农业合作化的推行非常迅速。当大多数农民还刚刚感受到土地改革带来的好处,多数人的愿望要求还停留在互助合作阶段时,就在批判“小脚女人走路”中匆忙完成了合作化;初级农业生产合作社建立后,又没有经过一段时间的巩固,就急忙完成从初级社向高级社的转变,有的农民是从互助组甚至是个体单干而直接跨入高级社的。而如此迅猛的所有制变革,并没有经过农民的同意,而是自上而下推行,严重违背了农民的意愿。初级社评工记分和股份分红,较好地体现了按劳分配原则和按生产要素分配原则的结合,调动了农民的积极性,使社员的个人利益与集体利益达到统一。在高级社中,生产要素退出分配领域,社员集体劳动,评工记分,按工分进行分配,已经有平均主义“大锅饭”倾向,但主体毕竟还是按劳分配,因此也能够在一定程度上调动农民积极性。而人民公社却实行供给制与工资制相结合的方式,这种分配方式实际上是奖懒罚勤,严重挫伤农民积极性。加上“共产风”、“命令风”,不自由的生活集体化,更使得农民对人民公社的优越性有所质疑(罗平汉《农村人民公社史》,168-169页)。

  ——农民在这场“穷过渡”和“大跃进”过程中,付出了很大的代价,甚至是生命的代价。首先是农民的个人财产受到极大的损害,“一平二调”就是无偿平调农民的劳动力和各种财产。比如湖北沔阳县海通公社,在“一平二调”和“共产风”中乱调劳动力349个,土地8082亩、房屋1512栋,资金53万元,粮食53万斤,农具35040件,耕牛84头,木料84万斤,砖瓦147万块,家具24906件。广西邕宁县五塘公社,被“共产风”刮走的东西包括土地1.17万亩,鱼塘316亩,劳动力651个,耕牛94头,马47匹,猪52头,鸡鸭321只,房屋44间,砖9万块,木材7000多条,胶轮木车352架,粮食24万多斤,拆毁房屋235间(《农业集体化重要文件汇编》,下册,第275页,第690页)。“共产风”使农民物质利益受损严重,农民非常不满,形容“共产风”是“见钱就要,见物就调,见屋就拆,见粮就挑,上至树梢,下至浮土,什么东西都刮到”(《建国以来农业合作化史料汇编》第620页)。

  “一平二调”的“共产风”,必然是通过强迫命令实现的,农民不仅在财产上遭受损失,而且人身安全都得不到保证,社队干部处罚社员手段之残酷令人发指。据中共湖南省委监察委员会1960年12月的一份材料透露,该省祁阳县1959年以来死亡2556人,其中与干部违法乱纪有关的死亡928人,计打死烧死56人,逼死102人,饿死216人,折磨致死554人。据1961年春中央和省地县联合调查组对湘潭县的调查,1958年“大跃进”以来,该县原作业组组长以上干部18097人,打人的有4021人,占22.3%。被打群众34466人,当场被打死的52人,打后死的549人,扣饭饿死的有400人,打后自杀的有125人,被打成残废的332人,打后流产的妇女187人,因被打和扣饭而外逃的12676人。湖南醴陵县黄獭嘴公社自1959年底至1960年四月,全公社被打的干部群众达1346人,占公社总人数的3.52%,其中被当场打死的12人,打后几天死的4人,打后自杀的21人,打成重伤的202人,轻伤的413人,因挨打而外逃的1080人(罗平汉《农村人民公社史》,第199-200页)。

  1959-1961年的大饥荒导致的大面积非正常死亡是农民付出的最惨重代价。1960年人均粮食消费比1957年下降23.9%,猪肉消费下降72.7%,由于口粮不足和营养不良,全国农村出现了大面积浮肿和非正常死亡。据推测,1959年至1961年的非正常死亡和出生率下降减少的人口数,总共在4000万左右,这个惨重后果,主要是由大跃进和人民公社制度的弊端而引起的(罗平汉《农村人民公社史》,第196-198页)。

  ——农民和一些干部在尝试分田单干的漫长过程中付出了沉重的代价。农民是最理性的,与那些政策执行者和推动者相比,他们随时都是清醒的,因为任何政策都涉及到他们的实际生活,是好是坏要到实际生活变化中去检验,让实践来说话。因此,农民对大跃进、大食堂、穷过渡、一大二公的人民公社体制,不断提出尖锐的意见,也不断有农民尝试包产到户,但是所有这些尝试,都被扣上“右倾”或者“修正主义”的帽子,受到激烈的批判。对人民公社体制和大跃进提出质疑的地方干部和中央干部也为此付出了惨重代价。庐山会议对彭德怀和张闻天等对大跃进和大食堂提出批评的党内干部进行猛烈批判,庐山会议后被重点批判和划为“右倾机会主义分子”的干部和党员有300多万人,是一个极其惊人的数字。我5月份到庐山,参观庐山会议旧址,真是感慨万千。50年过去了,中国发生了翻天覆地的变化!另外,当时一些尝试搞生产责任制的地方干部,如安徽省委书记曾希圣等也被扣上“修正主义”的帽子而被批判撤职。明确支持包产到户的中央农村工作部负责人邓子恢以及一些更高层的领导等也受到激烈批判和不公正的待遇。

  以上这些,都可以被视为在农村变革中付出的成本。当我们在安徽凤阳小岗村参观大包干纪念馆时,对这个制度变迁成本的理解就更深了。当年,小岗村的十八户村民,是在秘密分田的契约上按了红手印的,他们冒着被抓进监狱和杀头的危险,尝试了一件对以后的中国农村改革有深远影响的事情。回顾五十年代到七十年代的历史,我们就不难理解,为什么他们要立下这个生死契约,以及立下这个生死契约要付出什么代价。现在的人,很难想象那个时候的农民到底承担着多么大的政治压力。三十年过去了,这沉重的一页终于翻过去了。

  可以说,农村改革的过程,是不断赋予农民更多自由权利的过程。从经济学理论的角度来说,农村改革的过程,是农民通过承包合约的签订而使自己的产权不断得到清晰界定的过程。这句话似乎有毛病。清晰界定的产权是各缔约方达成一项合约的基础。如果各方的产权都难以界定清楚,双方如何缔约?这个经济学常识似乎每个人都应该明白。但是,农村联产承包责任制以及其他一系列农村改革,却是以完全不同的逻辑展开的:当缔约双方的产权界定还不清楚的时候,双方却已经开始缔约的博弈;而在缔约的过程中,双方的产权界定却越来越清晰。这样看来,似乎先有缔约,后产生清晰的产权界定。而这个看似悖论的逻辑展开顺序,恰恰是中国农村改革乃至于整个改革成功的奥秘所在。

  最近看了周其仁教授在芝加哥大学“中国改革30年讨论会”上的发言,题目是《邓小平做对了什么》,其中有一段话就谈到这个看似奇怪的“中国逻辑”:

  “中国人创造的这个经验,让我们想起了科斯在1959年提出的一个命题:“清楚的产权界定是市场交易的前提”(中译见《生产的制度结构》,第73页)。我们可以说,产权界定也是合约的前提——要不是双方或多方各自拥有清楚的资源产权,他们之间怎么可能达成任何一个合约?可是,中国的实践却提醒人们:恰恰是承包合约才界定出清楚的农民对土地的权利,因为在订立承包合约之前,作为集体成员的农户究竟对集体土地拥有何种权利,通常是模糊不清的。这是不是说,农户的产权反而是经由合约才得到界定的?在这个意义上,我认为可以得出一个新的结论:合约缔结与产权界定根本就是不能分开的同一回事。”

  周其仁教授所指出的这个问题,确实是中国农村改革的一个关键所在:即在合约缔结的过程中逐步使农民基于土地的产权清晰化,从而使更普遍的产权制度得以在中国农村确立。但是一个更深层次的问题是:在合约缔结之前,比清晰界定的产权更为重要的,是参与缔约主体的自由选择权。也就是说,参与缔约的各方,必须有足够的自由选择权,可以在缔约之前或缔约过程中选择以何种方式缔约以及缔结何种形式的合约。如果缔约的一方根本没有这种自由选择权,那么再清晰的产权界定都是无效的。

  因此,改革是一组新的契约取代旧的契约的过程,本质上是一个重新缔约过程,但缔约的前提是缔约者的自由选择权。我在凤阳调研农民合作社的过程中以及后来写的数篇札记中,都强调合作社是“自由人的自由联合”。但是我国自五十年代到七十年代的农民合作化过程,从反面说明了,在农村变革中,在农村合作化的过程中,如果不尊重农民的自主选择权,那么这样的合作社注定是要失败的。农民选择组建一个合作社,还是不组建一个合作社,以及要组建何种形式的合作社、组建何种层次的合作社,应该有自己的自由。他们必须出于自己的理性判断和成本收益计算,来决定自己是否加入一个合作社,而且在加入合作社之后,仍旧可以保留自己的退出权。这是合作社的灵魂所在。但是,在我国五十年代后期以来的合作化运动中,农民的自主选择权利基本被忽视了。农民被剥夺了话语权,当他们的土地、劳动力、生产工具、生活用品被以国家和集体的名义征用的时候,他们没有说话的权利,没有反对的权利。公社无偿征用农民的土地和物资的时候,也不必征得农民的同意。我的外祖母曾告诉我,大炼钢铁的时候,不仅家里的铁质农具和铁锅要拿出来炼铁,就是门把手也得贡献出来。我们小时候多少次无偿为公社劳动,那些不足十岁的小孩子,当然不知道他们还有应该有自己的权利。就在这个农民集体“黯哑”的时代,合作化运动就按照国家的意志、领导人的意志轰轰烈烈开展起来了。但是,农民需要的不是“主义”或是“觉悟”,农民需要的是馒头。当小岗村的农民集体逃荒的时候,当他们抛弃了人的基本尊严而到外地乞讨的时候,其实就孕育了变革的种子。

  而我国农村改革30年的主要经验,就是尊重微观行为主体的自主选择。改革成功推进的过程,就是不断赋予农民各种合法权利的过程。当农民有了自由选择权的时候,此时的缔约才真正可以称得上是公平、正义的缔约,缔约的合法性才存在。

四、制度的功能是激励人有做好事的自由,而加大坏人做坏事的成本

  1962年7月7日,邓小平在接见出席共青团三届七中全会的全体与会者时说:

  现在出现了一些新情况,如实行包产到户、责任到田、五统一等等。以各种形式包产到户的恐怕不只是百分之二十,这是一个很大的问题。这样的问题应该是百家争鸣,大家出主意,最后找出个办法来。

  ……生产关系究竟以什么形式为最好,恐怕要采取这样一种态度,就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产,就采取哪种形式;群众愿意采取哪种形式,就应该采取哪种形式,不合法的使它合法起来。……就是有些包产到户的,要使他们合法化。(邓小平文选,第一卷,第323-324页)

  那是大饥荒过去之后的第一年。以实践为准绳,不断把人民的意愿变成合法的行动,这就是邓小平的思维方式。这也是整个中国改革开放的逻辑。在这三十年中,国家不断将人民的成功实践合法化,使之上升为法律和正式的制度。

  制度是做什么用的?制度无外乎是激励人有做好事的自由,而加大坏人做坏事的成本。如果本来很好的合理合法的事情,公民却没有权利做,那么这种制度必然是没有效率的,应该被取代的。在这种情况下,好人没有做好事的自由,因为他所要做的事情不被目前的法律框架和政策框架所认同。如果好人没有做好事的自由,那么这种制度也就在鼓励两个后果的出现:或者鼓励人们以秘密的变通的方式做他们认为合法的事情,以此来规避政府的管制和惩罚;或者当他们做好事的通道被阻塞之后,他们可能只好做坏事。也就是说,此时的制度实际上是在鼓励人做坏事。因为这个时候,做好事和做坏事一样都是非法的。做好事和做坏事都一样非法,那么就使得做好事的收益大大降低了。人们何必还来做好事呢?

  可以举两个例子。一个例子对地下钱庄的管制。当民间资本丰裕而民间的资金需求旺盛的时候,就意味着办理存贷业务的钱庄或者说私人银行业有利可图。但是,政府对私人银行业或者钱庄是严格管制的。当二十世纪八十年代初期温州等民间资本丰裕且资金需求旺盛的地区自发产生出很多地下钱庄和互助会之后,实际上是政府鼓励举办钱庄、吸引民间资本、解决中小企业融资的最佳时机。但是由于对私人银行业的极度不信任,由于恪守严格抑制钱庄的政策惯性,我们的监管部门并没有适时使地下钱庄合法化和规范化,而是采取严厉打压的态度。这种制度框架使得所有地下钱庄成为非法机构,得不到政府的法律认可,从而也就缺乏正式制度的产权保护。后果是很明显的:地下钱庄不得不以各种隐蔽的方式存在,同时由于不管什么样的地下钱庄都是非法,那么很多地下钱庄一个方便的选择就是去做真正不合理也不合法的事情(如参与洗钱),因为即使规规矩矩做存贷交易也是非法;另外,地下钱庄不得不寻求各种非制度化的产权保护方式,那就是与各种黑社会势力相结合,从而维持自己的贷款回收率。这样一来,规规矩矩做合理的存贷交易的地下钱庄会越来越少,不规矩的地下钱庄会越来越多,同时金融秩序也会越来越混乱,私人金融业越来越不规范。此时,制度没有激励人有做好事的自由,也没有加大做坏事的成本,反而激励人去做坏事。

  另一个例子就是农民在举办合作社过程中所遭遇的曲折过程。改革开放之后,虽然实行了家庭联产承包责任制度,但是农民自发的合作需求还是存在的。但是对于合作社的发展,决策者采取了矫枉过正的态度:与二十世纪五十年代到七十年代的合作化运动中不顾客观现实、硬性逼迫农民走“一大二公”的公社化道路截然相反,此时的政府似乎对合作社有一种刻意的抵制与恐惧。农民对举办合作社有自发的愿望,他们希望能够得到制度的认可,但是不论是民政部门和工商管理部门都不可能给这些合作社发执照,理由是没有法律可依。是啊,没有法律怎么能给合作社注册呢?我们是一个法治社会啊!但是,政府忘记了,在二十世纪五十年代,我们就有一部《合作社法》,而这部法律并没有经过法定的程序废弃不用。因此,从法律上来说,这部法律仍具有法律效应。但是政府不承认,那是什么年代的事了?那是早已经被时代否定了的东西嘛!于是,合作社从此进入了一个法律真空的时代。农民想做件好事、想组建一个合法的合作社的愿望就这样被搁置了。当农民没有合法的渠道致富的时候,他们就会以各种非法的手段来达到同样的目的,试看徘徊于北京大学校门口和中关村一带制作假公章、假毕业证书、假发票的农民大军,你就会明白这一点了。制度不给人以做好事的自由,就从反面鼓励人做坏事。

  为什么不让合作社合法化?为什么不鼓励农民的合作?这个问题,如果你要问所有的涉农的干部,他们都会讳莫如深。农民合作在全国已经有很多,但是农村改革三十年以来,一直没有从法律层面、从制度层面给合作社一个合法的承认,也没有以法律的名义对合作社进行监管和规范。决策者采取“掩耳盗铃”的方法,以为只要不理睬,那么与合作社有关的任何问题都与政府无关。实际上,合作社只不过是特殊形式的企业,农民办合作社就应该像一个人办企业一样,只要符合一定的基本条件,工商部门都应该给予登记注册。终于,到2007年,《农民专业合作社法》出台,农民组建合作社终于有了法律保障。但是,农民组建合作社之后要给合作社注册登记,还是不那么简单。工商部门会以各种理由拒绝为合作社登记,如联合社不能登记,资金互助合作社不能登记等。还有更邪乎的,我听说某地在合作社登记的时候,还硬性规定合作社社员规模不得发展到多少,资金不能超过多少,粮食收购不能超过多少等,实在是令人匪夷所思,荒谬到极点!政府没有权利干预合作社的正常经营规模和社员规模,就像政府没有权利干涉一个企业的正常经营规模和员工规模一样!可是就是这简单的常识,某些政府官员似乎还不具备。制度没有鼓励农民按照合法的方式作好的事情,而是处处为他们设置障碍。

  政府的责任是设计一套制度框架,并通过这套制度框架来规范经济的运行,使公民知道什么事情是好的、因而受到政府鼓励的,什么事情是坏的、因而是受到政府限制甚至是禁止的。在这样清晰的制度框架下,人们才会按照规则办事。而政府所做的事情非常简单,那就是制定好的法律,让不合法的好事变得合法,让好人有通道做好事。

  很多政府官员在讨论这些问题时,总是为自己的“不作为”找借口,担心农民获得权利太多会出问题。因为这些担心,所以他们不允许农民办合作社,不允许进行资金互助,不允许进行合作社的联合,不允许民间小额信贷有合法地位,不允许那么多好的非营利组织有合法地位。在政府的心目中,已经假定如果给农民这些权利,农民就有可能滥用这些权利做坏事。结果担心越多,限制越多,好人做好事的机会越少,这个制度也就越鼓励人做坏事。如果工商部门在给企业注册的时候,总是假定企业会利用合法地位而做一些非法生意,则不会有一个企业被注册,这种因噎废食的方法显然是荒谬的。但是一旦这种类似的逻辑用到农民身上,大家就觉得理所当然了,岂非咄咄怪事!政府的职能,是在当那些企业或合作社非法经营的时候,进行适时的监督和惩罚,加大他们做坏事的成本,而不能因为这些少数的消极案例而阻止所有的好人通过合法的渠道做好事。

五、新农村建设中的“肯定—否定—否定之否定”

  现在,全国都在“新农村建设”的口号下积极解决三农问题。“新农村建设”确实是一个好口号。类似的口号在20世纪30年代被当时的国民政府提出过,然而占据乡村权威治理空间的乡村士绅体系、占据乡村行政管理空间的保甲制度、传统的宗族力量和残缺的农民土地所有权制度、政府包办式农民合作运动等,都不足以支撑国民政府的新农村建设的看似宏大的构想。

  这个口号在新中国成立初期也被雄心勃勃的新政权提出来了。土地制度彻底改变,农民获得了土地的所有权;乡村治理空间发生了彻底的变化,新的政治代表人充当了村庄的权威,原有的士绅体系和宗族力量逐渐退出了历史舞台;乡村行政管理制度逐步转变为以政治控制为核心的体系,这种政治控制使原有的松散式的农村行政管理逐渐转变为集中式的农村行政管理;与此相适应的,是政府对农村合作制度的充满理想的大力推动与基本务实的工作理念。因此,在新中国成立初期的一段时间,新农村建设取得了若干奇迹般的成果,农业生产的秩序和效率都提升了,农业要素的整合(包括劳动力、土地、生产工具以及信贷资金等)大大提高了农业劳动生产力,使粮食产量得以维持新中国成立之后百废待兴、工业建设高潮逐步到来、新政权行政体系不断膨胀的局面。

  但是从20世纪50年代末期到70年代末期,新政权所实施的农村政策由于深受当时政治体制和意识形态的影响而逐步变得僵硬和单一化。在这种僵硬单一的农村政策体系下,产生了对农民所有生产要素自由支配权的全面的干预与控制,而合作化在极短时间之内的迅速升级,剥夺了农民自由选择生产制度和分配制度的权利。对农业剩余到大规模强制性剥夺以及农民在人民公社中退出权的缺失使农民对合作社制度和农村权威体系失去了信任,从而孕育着内部变革的可能性。以安徽凤阳小岗村为代表的草根力量,终于在一瞬间以一种戏剧性的方式颠覆和否定的原有的大一统的土地制度、乡村行政管理制度和治理体系,实行分田单干,揭开了中国农村改革的序幕。这一次对传统农村土地制度和管理制度的否定,获得了务实的中央决策者的默许式的激励,在一定程度上使各类农业生产要素的支配权重新回归到农民手中。农民有了土地的支配权,有了自己劳动力的支配权,有了对自己生产资料的支配权,从而使农村经济焕发了前所未有的活力与生机,农业生产在短暂的几年内就超越了历史水平,粮食产量之高甚至使农村在80年代后期出现了卖粮难的局面。

  然而,在这场“否定”之后30年,农村又面临着新的挑战,农村大规模凋敝、乡村治理体系瘫痪、农业生产效率和市场适应性的低下,使原有的农村生产关系又孕育着新的变革和“否定之否定”。在21世纪初期,“新农村建设”这个诱人的口号第三次被提出。站在21世纪的门槛上,人们突然发现,分田单干也许只能解决温饱问题,但解决不了农民的致富问题。安徽凤阳小岗村,尽管衣食无忧,结束了出去讨饭的历史,但是农民收入不高,生活水准低下,人均收入竟然落后于凤阳县的平均水平。当小岗村还在陷于“分”与“合”的争论中不能自拔的时候,有一些村庄却在悄悄地行动了。凤阳县赵庄就是一个典型。这个与小岗村相隔几十里的村子,尽管名气没有小岗村那么大,但是这个村子给我带来的震撼和启发却一点也不逊色于小岗村。可以说,赵庄采取的农村建设模式是一种全方位的合作模式,也是一种全新的合作模式。赵庄的“否定之否定”,或者说赵庄对传统体制的“反叛”(某些记者的用语),也许代表着一个新的农村发展方向。赵庄模式是一个立体的、全方位的新农村建设模式。通过调查,我们发现,实际上我们可以把赵庄看作是一个大的合作社,这个合作社几乎将一切生产要素加以重新整合,农民通过生产要素的整合提高了农业生产效率,使分散的小农经济转变为农业的集约化和规模化经营。它是一个四位一体的模式,包括农业基础设施、工业反哺农业机制、村庄民主治理和土地制度调整四个部分,实现了全部要素的整合。

六、从分散小农到组织化的大农:凤阳的合作社之路

  分散的小农与现代化农业产业之间的矛盾,封闭的乡土社会构造与现代社会运行体系之间的矛盾,是农村发展面临的主要矛盾之一。现代农业已经产业化,农业生产的各个系统需要高度组织化的体系与之相匹配,分散的小农在信息获取、签订契约、生产质量保证、市场开拓等环节难以适应农业产业化的需要。同时,封闭的乡土社会在人际交往方式、基层组织方面的劣势也非常明显,已经很难适应现代社会交往机制的需要。乡土社会以宗族、亲缘凝结起来的交往网络在现代的社会中已失去往日的优势,而农村现在又难以形成新的组织架构来代替原有的宗族与亲缘关系网络。因此,从农村基层治理的角度看来,与现代产业化的农业生产制度的内在要求相适应,农村迫切需要有新的组织化载体,来应对现代农业产业化带来的挑战。

  这就涉及到农民自组织能力的提升问题。不容讳言,改革开放30年来,我国农村的基层组织体系已经基本处于涣散的状态。联产承包责任制被视为我国农村改革最伟大的制度成就,这个制度也确实在30年中释放了农村的生产力,为我国改革开放的成功推进奠定了基础。但是凡事有一利必有一弊。联产承包责任制的推行,在另一方面也使得农民的组织化程度倒退到小农经济时代。我国有漫长的小农经济的历史,在这个长达几千年的过程中,造就了我国民众浓厚的小农意识。而农村大包干之后,小农经济又成为主导的经济形态。当大包干所带来的制度变迁的能量释放殆尽之后,小农经济内在的弊端就逐渐暴露出来。从某种意义上来说,在农村改革30年后,农村又面临着一次新的变革,这次变革的核心是提高农民的自组织能力,重新塑造农民的组织载体,以与农业产业化和农村现代化的内在要求相对接。

  提升农民的自组织能力不是空谈就能实现的。现在很多学者在讨论农村公民社会的建设,谈农民自组织能力建设。但是不管公民社会也好,还是自组织能力也好,其建设必须有一个具体的、可操作的抓手。我认为合作社就是农村公民社会建设和农民自组织能力提升的有效抓手。现在,包括凤阳在内的很多地方,都在积极推行农民专业合作组织,但是在推行过程中,也遇到很多困难,其中最大的一个困难是农民的认同度还比较低。农民对合作社还存在很多误解,他们不了解合作社,不了解合作的途径和意义,不了解合作社的内部治理与运行规则。我国的合作社运动,最早是一批知识分子从欧洲和日本等地将合作社的制度移植到中国来,在中国农村不遗余力地推广合作社。这批知识分子的执著、勇气与担当,是很令人敬佩的,其中不乏在中国近现代史上鼎鼎大名的人物。但是,由于合作社制度是简单地由外国引进,是典型的舶来品,因此到中国来之后就不可避免地遇到水土不服的问题。20世纪20年代以来,知识分子们前赴后继,对合作社的热情一直未减,但是能够办好而且能够长久持续的合作社寥若晨星。

  20世纪30年代以来,当时的国民政府也积极推行合作社,不仅投入了大量的人力和财力,而且还制定了比较完善的法律法规体系,并建立了相应的政府机构来推动合作化。新中国成立后,我国政府更是积极推行农村的合作化运动,但因为当时意识形态和特殊的历史背景,导致合作化运动在很短的时期内便迅速升级,由初级社到高级社再到人民公社,跨越式地进入了共产主义的“大同社会”。这种非常规的发展方式,最终导致人民公社体制在20世纪70年代的几年间就迅速土崩瓦解,几十年的合作社运动归于失败,农村仍旧回到小农经济之中。

  回顾历史,教训是非常深刻的。政府一厢情愿地极力推行,不管客观的生产力条件、不顾当时农民的认识与理解水平、不顾农民的个人意愿,就强力地推行合作社,而且在短时间中进行了超常规的“过渡”,这是合作社运动失败的根本原因。由于合作社的社员在当时的政治环境下丧失了“退出权”,因此他们的理性选择必然是在合作社内偷懒和搭便车。人们的合作社意识逐渐淡薄,而代之以对合作社制度的消极抵制。

  因此,合作社的成功,取决于三个因素。第一条,就是合作社一定要实现“自由人的自由联合”。这是马克思所设想的未来社会的重要标准。合作社也是如此。惟有实现“自由人的自由联合”,惟有赋予每一个合作社社员自愿加入和自愿退出的权利,合作社才会有效率,也才会有持久的成功。如果剥夺了合作社社员的退出权,合作社社员不是自愿加入也不是自由退出的,那么合作社就失去了生命力。

  第二条,合作社的成功必须依赖于一定的生产力条件。在一定的生产力条件下,农民会自发产生合作的需求,借以改善自己的生产条件和市场环境。但一定不是拔苗助长式地不顾客观的生产力条件而硬性推行合作制度。超越生产力条件,不尊重农民的自发需求和自主意愿,其结果只能是与初衷背道而驰。历史上的教训不可不汲取。

  第三条,合作社的成功必须有赖于农民内在的合作精神的发扬。很多办合作社的朋友对我说,农民的素质低,难以搞好合作社。我认为这种观点值得商榷。实际上,不是农民的素质问题,而是农民对历史上的那种合作社心有余悸,因此对建立合作社抱有警戒心理和误解。他们担心加入合作社后会失去自由,担心合作社这种制度会剥夺他们的一些权利。农民的观望和怀疑是有道理的,这说明农民是一个高度理性的群体,他们的保守,是现有资源约束条件下和抗风险能力条件下的一种理性的选择。政府、媒体、学术界的使命,就是要向农民介绍正确的合作社理念,让这种理念逐步深入人心,发挥他们伟大的合作精神。

  很多人会有疑问:中国人有没有合作精神?我认为,中国人,包括中国农民,也是有合作精神的,关键是要以正确的方式来激发这种合作精神,并用合适的制度框架来保护和扶持公民的合作。农民有合作的自由和权利,政府的责任是保护这种自由和权利,并以切实的政策扶持农民合作。但是,在所有工作中,最基础的还在于教育,在于对农民进行持久的合作精神的培育。这是一项困难的工作,也是一项必要的关键的工作。没有合作精神作为根基,合作社就失其根本。有些合作社仅仅关注营销、市场与技术,而不注重以长远眼光培育农民的合作精神,不注重合作理念的灌输与渗透,实为本末倒置。

  凤阳县的农民合作社发展正在起步阶段,但是一起步就表现出稳健、实干、创新的风格。凤阳县30年前的历史告诉我们,农民的创新精神是无穷的。这个道理现在仍然是适用的。只要从提高农民收入和发展农村经济这个基本目标出发,进一步解放思想,尊重农民的首创精神,相信凤阳县一定会在未来的农村改革中谱写新的历史篇章。

七、结尾:地方政府在制度创新中可以扮演更积极的角色

  此次我们考察凤阳,尽管是走马观花,但是引发的思考却着实很多。凤阳执行触动了我们对农村改革三十年的回顾和反思,逼使我们梳理过去的经验教训并审视当下的方向。在凤阳,我们看到政府的一种一以贯之、一如既往的工作逻辑:尊重农民的自主选择,勇于尝试,勇于承担责任。

  从改革开放三十年的经验中,我们可以看出,地方政府可以发挥积极的作用。不同的地方政府,形成了不同的工作风格,营造了不同的地方文化,构建了不同的改革氛围,而这些不同的文化与氛围,决定了一个地方发展的模式、方向以及战略。在一些富于创新精神的地方政府,他们对当地公民的创新给以鼓励和包容,从而营造了鼓励创新的小气候,使得地方经济充满了活力,如温州地方政府就是一个典型,他们总是“在内部不争议中不断获得更大的发展,在外面的争议中不断获得更大的名气”。地方政府营造的这种“小气候”,很大程度上左右了地区经济的发展。

  凤阳曾经以“敢为天下先”的精神创造了我国农村改革的开篇杰作,现在,凤阳的发展正处于一个关键时刻,中国农村的整体改革也正处于关键时刻。要获得持久的较快的发展,一个核心的问题是,政府应该通过一套制度体系来激励人们的创业热情。通过观察凤阳农民合作社的发展,我们看到凤阳地方政府正在创造这样一套体系,通过各种正式制度和非正式制度,通过各种法律、行政以及市场化手段,为合作社发展提供一种制度化的激励。政府完全可以不必越俎代庖,也不必拔苗助长,在提供了这套制度化的激励之后,就应该给合作社以足够的自我发展的空间,让他们自然地成长。因为你要相信,他们会按照自己的方式来成长,他们会慢慢懂得学习,懂得模仿,懂得创造,懂得竞争,懂得如何在这个残酷的竞争世界里生存下来。

  本文载《北大讲座》第十九辑《纪念改革开放三十周年专辑》,北京大学出版社,2008年。

  (王曙光,北京大学经济学院教授、博导、北京大学产业与文化研究所常务副所长)

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