1931年九一八事变爆发，中国局部抗战开始。1937年七七事变爆发，中国全民族抗战开始。但是直到1941年12月9日， 国民政府才对日宣战。国民政府不宣战的理由，主要在于三个方面，即日本未宣战、对英美的依赖和国内“安内”问题。基于对这三个方面问题的认识，国民政府未予对日宣战。
一
中日战争全面爆发后，日本御前会议于1937年8月25 日专门讨论是否对华采取宣战方式。日本认为中日战争虽然“实质上无疑是战争，但因宣战，则利害得失错综复杂”，决定搁置起来。但为了“有所昭示”，决定以天皇下达诏书的形式代替宣战书的作用。9月4日发布诏书说：“今朕之军人，排除百难致其忠勇，是不外一促中华民国之反省，从速确定东亚之和平。”“朕望帝国臣民，鉴于今日之时局，忠诚奉公，和协一心，以赞襄达成所期之目的。日本为什么不宣战呢？ “利害得失错综复杂”指什么呢？这是同它整个国策密切相关的。可以说，日本整个国策的考虑决定了它不采取宣战的形式。
日本同世界列强争霸的国策体现在1927年7 月出现的《田中奏折》中。“惟欲征服支那，必先征服满蒙，如欲征服世界，必先征服支那。”该奏折还表明，征服中国只是达到征服世界的“一个历程”，在踏上这一历程时，日本必定会与美国发生战争，因为“欲以铁与血主义而保东三省，则第三国之阿美利加必受支那以夷制夷之煽动而制我。斯时也，我之对美角逐，势不容辞”。这就是说， 日本认为要完全征服中国，必须以打倒美国为先决条件。进一步说，日本认为中国是无组织的国家，东亚是日本的势力范围，日本的宣战对象只能是同它争霸的强国。
基本国策制定出来后，日本军国主义者便在分阶段征服中国的过程中逐步实施之。在1931年占领中国东北后并在侵略华北过程中，日本将以美苏为敌的政策具体化。1936年6月8日，五相（注：五相，即首相、外相、陆相、海相、藏相。）会议通过《国策基准》，规定为“确保帝国在亚洲大陆的地位，同时向南方海洋进展”，“陆军须充实满洲和朝鲜兵力，俾面对苏联远东武力，能于开战之初，予以迎头一击；海军须充实整备，面对美国能确保西太平洋的制海权”。规定备战标准，陆军以苏联为主，海军以美国为主。
基于上述考虑，日本在法律上自然不会对中国采取宣战形式。就两国动员兵力之众、作战地域之广来看，实质上是不折不扣的战争，虽未宣战，但已绝交。在整个中日战争过程中，日本采取了和战双重矛盾的方针，可用一句话来概括，即先是迫和，继之是诱和，始终未行使宣战权。
日本所称的“中国事变”，是日本驻屯军引发经淞沪作战而扩大的，并非日本政府和大本营所计划的。在华日军之所以如此，是基于对苏备战考虑，认为在日苏两国国力对比悬殊之下，必须利用中国的领土、人力和物力。这正是日军梦想在三个月内灭亡中国的原因， 也是日本政府、大本营追认的主要原因。
但是日军在初期的忻口、淞沪、徐州几大会战中并未达到聚歼中国军队的目的，反而陷入中国的泥潭中。同时，日本政府及大本营又要实施对美苏备战的国策，因此在1937年底攻占南京后对华政策作了几次大调整，其基调是不宣战，有代表性的是以下三次：
第一次是1938年1月30日颁订的《昭和13 年以后之战争指导计划大纲》，规定了对华战争与对苏战争的关系，即诱使中国合作，准备对苏战争。[3]但是在华日军指挥官未按此大纲行动， 试图发动武汉会战迫使中国投降。
第二次是在攻占武汉、广州后于1938年11月30日制定的《日中新关系调整方针》，改变了“不以国民政府为（谈判）对手”的方针，转而谋求全面和平，规定“结成日满华三国睦邻合作关系，以此作为安定东亚的枢纽，并建立共同防御北方的态势”。据此有12月22 日近卫三原则声明的出笼。
第三次是在日美矛盾不断尖锐前提下于1940年11月15日产生的《中国事变处理纲要》，期望建立“一个有重庆政府参加的统一的新国民政府”，并缔结所谓全面和平条约，“以应付南方（指东南亚）局势的发展”。
从这三次调整来看，日本对华政策服务于对美苏备战。因之到决定对美英等国宣战时仍然决定对华不采取宣战形式，1941年11月30日日本政府和大本营联席会议通过的《在中国的对美英蒋措施》规定：“对重庆行使交战权，不特意采取宣战等形式，要通过对美英的开战实际上取得其实效。”
还须指出的是，日本总是避免使用“战争”一词，不称对华战争而称“中国事变”，一个原因在于害怕各国担心航运和贸易受牵连之故而导致国际联合制裁以报复。1937年9月6日封锁中国海岸讲的是“和平”封锁，即不是因宣战而针对中立国航运的，而只是针对中国海运的，就证明了这一点。
日本未宣战，国民政府亦不宣战。蒋介石在1932年1月11 日《东北问题与对日方针》的演讲中即定下了这一基调：“且以日本帝国主义之暴悍无人理，犹不敢贸然对中国绝交宣战，而犹是出于战而不宣之行为者，盖欲避免宣战之责任，以减轻国际之责难也。今我明确尚无可战之实力，而贸然为暴日所不敢之绝交宣战，则适于暴日加责任于我之机会。”因此，“夫暴日对我之侵略，既以战而不宣之方式出之，则我欲对之抵抗，何尝不可袭用其方法，此乃正当之防卫与有效之抵抗”。 [5]卢沟桥事变爆发后，蒋介石在1937年7月19 日发表庐山谈话时说：“我们的态度只是应战，而不是求战。”“卢沟桥事变是否不扩大为中日战争，全系于日本政府的态度。”他还说，如果中国正式对日宣战，就会给日本用武力迫使中国签订一项和约的机会，使它能合法地占用武装侵略得到的一切，而让中国承担过重的责任。
二
国民政府不宣战的另一主要理由，是它把中国问题与世界问题联系起来，祈求有关国家共同对日。1934年7 月蒋介石在庐山军官训练团演讲《抗御外侮与复兴民族》，认为中日问题不限于中日两方，而是整个东亚问题，也是太平洋问题和世界问题。大公报对此早就认为：“中国之东北问题乃世界问题，时局演讲，由东北牵到东南，条理一贯，其性质愈益变成世界对日问题，决非单纯的中国关系所可说明。”因此，国民政府1937年8月14日发表《抗暴自卫声明》， 就声称：“吾人此次非仅为中国，实为世界而奋斗；非仅为领土与主权，实为公法与正义而奋斗。”这就是说，中国不仅是为了保卫中国自己领土完整和国家独立而战，也是为了保卫列强在远东的利益而战。如果中国失败，日本就会南侵或北上，因此要求美英法苏共同行动，建立起援助中国的联合阵线。
国民政府为什么这样做呢？其实这是它外交政策的一个基本出发点。“自九一八事变起，中国外交以诉诸三大公约为纲领。”《九国公约》规定“尊重”中国主权和领土行政完整；国联盟约规定尊重并保持所有会员国之领土完整、政治独立，任何战争皆属联合会全体之事；《凯洛克非战公约》规定废止战争为解决国际间政治关系手段。汪精卫据此就表示：“这次中日问题，中国是有十足的理由来要求国际干涉日本的，因为日本破坏了国际公约、九国公约、非战公约。”蒋介石也说：中国“决心继续抗战到日本愿在九国公约的基础上讲和为止，日法美英及其它许多国家都是这个公约的签字国”。
这就是说，美英等大国的态度对国民政府的对日政策影响极大。国民政府不愿意加紧抗日，就是因为“他们不能事先获得国际上给予支持来应付可能出现的后果的保证。他们害怕一旦日本正式对我宣战，封锁我港口等等，而国际上却袖手旁观”，表示“一俟盟约、 巴黎和约及华盛顿条约的签字国保证一致行动后，中国即宣布断交”。此种祈求美英等国共同对日政策，在中日战争逐步升级的过程中表现得淋漓尽致：
首先是九一八事变后申诉国联。事变给正着力于建立个人独裁的蒋介石提出了怎么办的难题。他一方面要应付国民党内异己各派，一方面要应付中共的挑战。他认为在当时情况下只有两条路可走：一是以武力立即对付日本的侵略，二是采取拖延态度，借外力强迫日本从东北撤退。第一条路当然要冒险，第二条却在解决日军从山东撤军问题上试验过。他还认为事变是关东军引发，并非日本政府所计划的，因此决定采取第二条路。这样，中国代表施肇基在国联大会上指出，日本的行为违反了国联盟约和九国公约，要求有关国家进行调解，并否认“满洲国”。但是，国联对日本的制裁软弱无力。
其次是1935年华北局势危急时，借美英等国来遏制日本的侵略。美英等国认为，日本在东北的侵略虽然危害了九国公约，但不愿压制日本，因为日本占领东北可以使之对抗苏联，可是日本向华北侵犯却损害了它们的利益。国民政府维持对华北主权的方法之一，便是想对日本妥协的企图“暗地里全部告知在北平的英、美两国公使”，结果美英两国“发出语气相似的声明，强调中国的情况与他们两国的条约权利有关，并暗示，对中国主权与领土完整有关的华盛顿九国公约仍然有效”。
再次是七七事变到珍珠港事变过程中的外交行为。在此过程中，国民政府对日政策随着日本与美英矛盾的尖锐化而演变为对日宣战，同时中国与美英等国的同盟关系逐步建立。这可从以下几次代表性的外交政策说明之：
其一，1937年10月23日，国民政府电告出席布鲁塞尔会议的中国代表顾维钧，“求在九国公约规定之精神下，谋现状之解决”，“我方应付会议之目的在使各国于会议失败后，对日采取制裁措施”。“同时应竭力设法促使英美赞成，并鼓励苏联以武力对日。”
其二，1938年11月，日本近卫首相发表建立“东亚新秩序”的声明，蒋介石立即发表反声明，并在国民党五届五中全会上指出，日本此举在于企图控制中国，同时排挤欧美在远东的利益。他进一步强调中国维护九国公约和国联盟约的决心，要求欧美对日采取较积极的行动。
其三，在1939年9月德国对波兰发动侵略战争后，蒋介石在10 月29日第二次南岳军事会议和11月8 日国民党五届六中全会上表示：“我国抗战的目的，就是要与欧洲战争同时结束，亦即是说中日问题要与世界问题同时解决。”此后随着日本加紧南进备战、 与美英矛盾不可缓和时，蒋介石于1940年11月8 日亲自向美英两国驻华大使詹森和卡尔面交《中美英三国合作方案》，提出在坚持九国公约、反对“东亚新秩序”和认定中国之独立自由为整个亚太秩序建立之基础等三项原则下进行相互合作的具体项目，主要有借款给中国、以信贷方式出售战斗机及其它武器、派遣代表团来华、中国军队进入东南亚作战等。珍珠港事件爆发后，蒋介石立即决定在对日宣战以前将中国拟将采取的政策通知美英苏等国：（1）太平洋反侵略各国应立即成立正式同盟， 由美国领导，并推举同盟联军总司令；（2）要求美英苏同中国一致， 对德意日宣战；（3）联盟各国应相互约定，在太平洋战争胜利结束以前， 不对日单独媾和。在美英对日宣战后，国民政府才于1941年12月9 日“正式对日宣战，昭告中外。所有一切条约、协定、合同，有涉及中日间之关系者，一律废止”。
将中日问题同世界问题结合起来，根据九国公约及其它条约，采取以一方压制一方、联合一方战胜另一方的策略，不失为团结一切可以团结的力量，打败日本帝国主义的手段。但是，九国公约本身不但表明中国受列强共同支配的屈辱地位，也表明列强对中国是否对日宣战所持态度：1931年11月国联教育考察团对蒋介石表示：“希望你不要说中国政府将与日本作战的话。和对日本宣战的话，从中国政府方面说出去，深恐世界各国之拥护正义与和平者，对中国不表同情。”另外，国民政府对欧美在远东的利益及其政策之间关系并未真正弄清，一个英国议员1931年12月在下院发表演讲时说：“对于1931年9月18 日日本进攻满洲这件事，我们有什么理由要单独地或同其他国家一道反对日本呢？坦白地说，无论在行动上，口头上还是在感情上和日本为难，本人都看不出这样做有任何道理。”“如果我们谴责日本，那么我们对印度的全部政策以及对埃及的全部政策也应该受到谴责了。”可见， “国联不可恃，列强不可恃，联俄联美不可恃，可恃者惟我人对抗战之决心。”
三
国民政府迟迟不宣战的又一主因是对国内政局状况的认识。综观抗战全面爆发前的中国，可用一句话来概括，即一个分裂的国民党统治下的分裂的中国。为此，蒋介石在1931年11月顾维钧就职外长仪式上提出：“攘外必先安内，统一方能御侮，未有国不统一而能取胜于外者。”后来在《抵御外侮与复兴民族》演讲中进一步作了详细论述：他首先认为中国对日抵抗的条件“一点也没有”完备，“不仅是在物质上和实力上没有具备，就在我的思想上、精神上也没统一”。换言之，蒋认为中国实在还没有足够的条件和力量来同日本从事全面的战争；蒋接着解释说，“安内是攘外的唯一前提与必要的准备工作。我们现在一定要求内部真正统一和安定，然后才能抵御外侮。只要国内真能统一安定，集中力量，攘外就有绝对的把握，一定可以消灭侵略我们的任何强敌。”因此他断言：“现在御侮救国、复兴民族唯一要道，就是先求国内的和平、安定、统一、集中。”由此看来，蒋介石的意思是很明确的，即对日只能妥协，不可开战，开战就要亡国，不正式开战尚可保全。对日妥协是为了达到安内的目的，内部安定了，攘外就有把握，民族就可以复兴。为此，从1931年九一八事变到1941年12月9 日国民政府对日宣战前，蒋介石以“攘外必先安内”为借口，对中共领导的革命根据地进行了第四次和第五次“围剿”，制造了第一次和第二次反共高潮，继续执行其反共反人民的反动政策。
以对国家分裂状况的认识为基础，国民政府制定了“攘外必先安内”的基本政策，落实到“九一八”事件问题上来时，就是蒋介石在1934年12月发表的《敌乎？友乎？》一文中继《东北问题与对日方针》所更清楚表述的“不绝交、不宣战、不讲和、不订约”的“四不”方针。“攘外必先安内”也落实到后来的一系列事件上。在这些事件中，国民政府一般作有限的抵抗，之后后撤，其目的是为了避免更大规模的战争。再之后寻求妥协的办法。这些办法一般是以代表国家的中央政府不签订正式的割地和约为原则，让代表地方的领导人签字出卖国家利益，换取暂时的和平与安宁。这些事件及其相关协定是：“一二八”事变及《淞沪停战协定》；1933年的长城抗战及《塘沽协定》，此次抗战之初，蒋介石曾调嫡系3个师北上参加作战；1935 年华北危急局势及《秦土协定》和《何梅协定》。
我们还不可忽视的一个文件是1931年9月28 日国民党中央所发布的《告全国学生书》。这个文件是从国内状况来回答为什么不能宣战的情况下发布的。它辩护说：“近世之战，非犹夫历史之驱士卒以相搏矣！非以全国水陆交通集中于政府权力指挥之下而指挥之，则不能战；非以全国之经济集中于政府权力指挥之下而指挥之，则不能战；非以全国人民平日所享受之自由生命集中于政府权力指挥之下而指挥之，则不能战。……夫宣战问题，可战而不战以亡其国，政府之罪之也；不可战而战以亡其国，政府之罪也；备战未毕，而轻于一战以亡其国，政府之罪也；备战完毕，而不敢战以亡其国，政府之罪也。”
综上来看，国民政府对日不采取宣战形式是基于日本未宣战，对中、日及其英美关系、国家分裂的认识作出的决策。国民政府错误之处在于，不应把中国的命运寄托在列强身上，也不应在日军侵略面前仍然执行所谓“攘外必先安内”的反共反人民的反动政策。须知，勇于抵抗和消灭一切入侵之敌，才是中华民族自强自立之道！