作者系中国现代国际关系研究院中亚室助理研究员
哈萨克斯坦位于欧亚大陆中心，独立于1991年。1994年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫颁布名为《哈萨克斯坦首都》的总统令，首次提出迁都事宜。1997年12月，阿克莫拉（哈萨克语意为“白色坟墓”。1998年5月6日，更名为“阿斯塔纳”，哈萨克语意为“首都”） 市取代阿拉木图市正式成为哈萨克斯坦新首都。作为一个新独立国家，百废待兴，国家需要稳定，贸然迁都恐会挤占大量的发展资金。但是历史事实证明，纳扎尔巴耶夫总统的这一决断是英明之举，迁都阿斯塔纳不仅没有给哈萨克斯坦带来动荡，反而为国家发展注入了新鲜活力，并在一定程度上影响了欧亚大陆的地缘政治。
1阿拉木图的烦恼
1991年12月，哈萨克斯坦宣布独立，阿拉木图市从苏联时期的地方省城一跃变成了国家首都。就城市规模而言，阿拉木图市是哈萨克斯坦第一大城市，在中亚仅次于乌兹别克斯坦首都塔什干。但是即便如此，阿拉木图市依旧很难满足独立国家的首都职能，究其原因主要有两点，即发展潜力的缺失和地理位置的缺陷。
哈萨克斯坦独立之初便具备了成为地区大国的潜质，其首都城市理应具有相应的发展潜力来实现首都功能。与省会不同，地区大国首都应该至少具有政治中心、文化中心、国际交往中心和金融中心等四大功能。但是阿拉木图不能符合所有要求。这主要体现在三个方面。一是土地资源有限。作为新首都，阿拉木图需要新建许多建筑，城市面积必须大幅扩展。但是阿拉木图位于阿拉套山北麓，三面环山，仅在北面有少许平原，这使得阿拉木图很难提供新的土地资源,城市无法对外有效延伸，也不能发展卫星城。二是生态环境不佳。阿拉木图虽然是哈萨克斯坦绿化率最高的大城市之一,但是它的生态环境质量却不容乐观，空气污染相当严重。造成这种窘境的原因是其周围环山的地形和拥挤的城市构造。上世纪90年代初期，阿拉木图市内大约有15万辆汽车，就数量而言并不多于塔什干，但是阿拉木图的尾气污染程度却远高于塔什干。这是因为塔什干地处冲积扇平原，城市视野较为开阔,而阿拉木图没有这个条件。特别是当冬季来临，从大草原吹来的北风被阿拉套山阻挡，汽车尾气无法及时扩散,经再次沉降形成二次污染。最严重的时候，阿拉木图机场都会被迫关闭。三是地震影响。阿拉木图市位于北天山地震帶，地壳运动活跃，地震活动频率较高,1812年—1911年 阿拉木图地区仅里氏7.7级以上强震就发生了至少四次。近年来,阿拉木图虽然没有发生8级强震，但是5级左右的地震仍时有发生。
除了城市本身的发展缺陷外，从国家层面上看，阿拉木图过于“偏安一隅”，不利于维护国家统一和民族团结。当然，这与哈萨克斯坦独有的民族构成有关。哈萨克斯坦刚独立时，主体民族占人口比例并不高。1996年，哈萨克族人口约占五成，俄罗斯族人口占三成。但是在哈萨克斯坦北部与俄罗斯接壤的三个州——巴甫洛达尔州、北哈萨克斯坦州和科斯塔奈州,俄罗斯族人口占据一半。而阿拉木图市几乎处于遥远的东南边境线上,离北方三州的首府距离分别是990公里、1400公里和1500公里.独立伊始，人心未定，行政中心若不能辐射全国恐将引发系统风险。
2阿斯塔纳的胜出
针对复杂的局面，纳扎尔巴耶夫总统高瞻远瞩，做出迁都的历史决断,但是摆在总统面前的难题是“迁向何处”。纳扎尔巴耶夫认为新首都应该满足32个指标而其中最为重要的分别是：社会经济状况、气候、地貌、地震风险、生态环境、工程和交通基础设施及通讯的现状和发展前景、建筑情况和人力资源。按照这些指标衡量，哈萨克斯坦的新都有四个备选城市，分别是卡拉干达州的乌勒套市和首府卡拉干达市、阿克纠宾斯克州（1999年改称“阿克托别州”）首府阿克托别市和阿克莫拉州首府阿克莫拉市（现阿斯塔纳市）。但是前面三个都有一些“致命伤”。乌勒套市是哈萨克斯坦的地理中心，历史上哈萨克族各部族曾从四面八方汇聚于此，因此定都于此可“将哈萨克民族凝聚起来”。但是，乌勒套缺乏水源和必备工业，即便是建设新城都很困难更何况首都规模的建设。卡拉干达市是哈萨克斯坦的重工业基地，基础设施比较发达，但是此处土地经常下沉，饮水和生态是个难题。阿克托别是石油重镇，基础设施较完善，且位于乌拉尔河支流伊列克河左岸，但是阿克托别市位于国家的西北部边界附近，定都于此同样难以统筹全国。
经过精密甄别和系统研判，纳扎尔巴耶夫最终决定将阿克莫拉市定为共和国的新首都。就地理位置而言，阿克莫拉市位于哈萨克斯坦的中北部地区，与各州首府的距离都不远，与北方三州的距离更在500公里以内。从社会经济状况看,阿克莫拉市在苏联时期是切利尼边疆区首府，也是哈中部、北部的经济中心,城市发展潜力良好。就地貌和生态环境来看，阿克莫拉地处半沙漠草原地带，视野极为开阔。伊希姆河穿城而过,水资源十分丰富。阿克莫拉土地资源丰富，户籍人口20万，拥有大规模建设所必需的土地和人力资源。阿克莫拉市是哈中部、北部的交通枢纽，市政建设良好,无需新建铁路和翻新城建设施。此外，阿克莫拉历史上没有大地震的记录，也不用特别考虑抗震因素。当然，阿克莫拉也并非十全十美，冬季过于寒冷是它最大的不足，但是瑕不掩瑜。
3从“垦荒之城”到“未来之都”
1954年，赫鲁晓夫发动著名的“垦荒运动”，切利诺格勒（意为“垦荒城”）拔地而起。“垦荒运动”是为了让当时的哈萨克苏维埃社会主义共和国北部成为苏联的第二大粮食生产基地。当时，大量俄罗斯族人涌入哈北部，彻底改变了该地区的民族构成。1991年，哈萨克斯坦独立，切利诺格勒恢复了它的历史名称——阿克莫拉。1997年12月10日，纳扎尔巴耶夫总统在阿克莫拉郑重宣布，阿克莫拉市正式成为哈萨克斯坦的“永久性首都”。1998年5月6日，阿克莫拉更名为“阿斯塔纳”，意思为“首都”。经过20年的发展，如今的阿斯塔纳已经成为哈萨克斯坦的政治、文化和金融中心。总统府、内阁、议会、央行均悉数迁至此地，部分国家高端智库也将总部搬迁至此。
每一个伟大决策的背后都会有一段曲折的历史。当纳扎尔巴耶夫总统决定迁都时，哈萨克斯坦国内存在着不少质疑的声音。有人表示，把首都迁到阿克莫拉这个自然条件恶劣的地方实属冒险;也有反对派发文称：“民主缺失时就会出现无人喝彩的计划。总统无权从老百姓的工资,退休金里分出这笔巨款。”甚至有观点认为，迁都事宜没有经过全民公决，完全是总统的个人意愿，所以是“违宪”的。不过随着时间的推移.这些荒谬言论全都不攻自破,阿斯塔纳很好地完成着历史赋予它的使命。首先，迁都阿斯塔纳在一定程度上改变了哈萨克斯坦北部的民族构成。据统计，1999年，科斯塔奈州、巴甫洛达尔州和北哈州的哈族人口占比分别为30.9%、38.7%和29.6%。而到了2010年，三州的哈族居民占比已经分别上涨到36%、46%和34%，且仍有上升趋势。其次，阿斯塔纳引领着草原之国的未来发展之路,如今的阿斯塔纳充满着现代化的气息,2017年6月至9月，将在哈萨克斯坦阿斯塔纳举办主题为“未来能源”的专项世博会，阿斯塔纳国际金融中心也将落户于此。此外，按照欧亚经济联盟的发展规划，阿斯塔纳将在十年内成为该联盟的金融中心。
4几点启示
从哈萨克斯坦迁都始末，我们可以得出一些启示。
一是任何形式的迁都都会遭到既得利益者的抵制，但是为了国家发展需要，领导者不得不做出果断决策。纳扎尔巴耶夫在其回忆录《哈萨克斯坦之路》中写道：“在如此艰难的条件下，我不再去理会那些歪曲了迁都真实原因的议论，着力把理想变成现实,把阿克莫拉建设成为首都。每一个政治家都梦想着变革，为成就大业而不顾个人荣誉。临大事而无此理想者，政治上将一事无成。大功告成，则抨击自毁。”
二是首都核心功能不能分散，但并不需要保留所有的非核心功能。一般而言,发展中国家的首都往往同时肩负着行政和金融职责。在哈萨克斯坦最初的迁都方案中，央行并不在搬迁名单之列。但是如果央行和内阁地处两域，将会给双方工作带来极大不便。不过值得注意的是,金融职责并不完全意味着经济职责，经济功能并不属于首都核心功能范畴之一，在可预见的未来，旧都阿拉木图仍将是哈萨克斯坦重要的经济中心，驻阿拉木图的外企总部也鲜有搬迁计划，但是这并不会妨碍哈萨克斯坦国家的整体发展。
本文为作者个人观点，不代表国关国政外交学人平台观点
文章来源：《世界知识》2017年13期；国关国政外交学人微信公众号平台首发
