2017年5月20日,美国总统特朗普在访问沙特期间,与沙特国王萨勒曼签署了总金额高达1100亿美元的军售协议。这是美沙两国历史上金额最高的军贸交易。历史上,美国与沙特之间有着数十年的军事合作关系,但双方不时发生龃龉。现如今,特朗普上任伊始即做出如此“惊人之举”,其目的和效果值得关注和思考。
▲2017年5月20日，美国总统特朗普在访问沙特期间，与沙特国王萨勒曼签署了总金额高达1100亿美元的军售协议
微妙的双边关系
二战与冷战初期的磨合
在第二次世界大战期间,美国认为沙特在外交战略中具有“战略重要性”,将保护沙特视为美国的“切身利益”。为此,美国于1943年1月18日与沙特正式建立外交关系,并宣布战时《租借法案》适用于沙特,先后向沙特提供了9900万美元的援助。1945年2月,罗斯福总统在与沙特国王伊本·沙特会晤时签订了一系列协议,包括美在沙特修建空军基地和输油管道,租用基地和使用港口等,从而奠定了两国战略合作关系的基础,使沙特成为美国中东政策的战略支点。
1947年,美国抛出“杜鲁门主义”,加强在东地中海和中东方向的战略防御,并且增加了对沙特的军事援助。1951年,美沙两国签订了《联防互助协定》和《达兰机场协定》,沙特也由此成为美国在中东抵抗苏联的重要阵地。
苏伊士运河战争后的矛盾上升
1956年爆发的苏伊士运河战争,使美沙矛盾上升。此后,美国为了填补英法撤出中东留下的真空,遏制苏联西进,抛出了“艾森豪威尔主义”,并与沙特签署了军事合作协议,向沙特提供战机和防空武器,帮助沙特组建海军。美国还得以继续使用达兰空军基地。但到了1958年8月,沙特王储费萨尔公开指责美英对黎巴嫩实施“侵略”政策,并中止了与美国的《联防互助协定》。
1967年第三次中东战争爆发,美国由于偏袒以色列导致其中东战略遭遇严峻挑战,不少阿拉伯国家与美国断交,美沙关系也趋于冷淡。苏联则趁机扩大在中东的影响。为此,美国出台了“尼克松主义”,企图“依靠和扶植地区大国沙特和伊朗,实现中东战略目标”,特别是希望沙特能够成为经济支柱,起到稳定器的作用。
1973年“十月战争”爆发后,美国对以色列的袒护政策导致美沙关系严重恶化。沙特带头组织中东石油生产国对美国和西欧实施石油禁运,在政治和经济上对美国及西方大国予以沉重打击。伊朗伊斯兰革命后,沙特通过支付赔偿费,于1980年将美国石油垄断资本控制的阿美石油公司收归国有,终止了战后美国完全控制沙特石油的状况。
20世纪末期的缓和
1979年的阿富汗战争和1980年的两伊战争使美沙关系得到缓解,而1991年海湾战争的爆发则使得沙特与美国的军事合作关系得到了强化。迫于伊拉克的军事威胁,沙特希望借助美国的军事力量确保国家安全,美国则希望恢复并巩固沙特在中东的战略支点作用。美军在利雅得以南80公里处建立了高度现代化的苏尔坦亲王基地,进一步加强了美国在海湾地区部署的军事力量。
20世纪90年代,克林顿政府出台了“倚重伙伴、力促和谈、遏制两伊”的新中东政策,使美沙关系得到进一步提升,双方的战略合作关系再度得到明确,沙特成为美国海湾政策的基石;美国则将沙特作为向中东传递战略意志、展示自身力量、实现战略目标的重要渠道。但在巴以问题上,两国频繁产生嫌隙和摩擦。
“9·11”事件后再次跌入低谷
“9·11”恐怖袭击事件改变了美国对沙特的看法和态度,指责沙特支持恐怖主义,对国内恐怖分子打击不力,并为国际恐怖组织提供活动资金。而与此同时,沙特国内民调显示,有97%的沙特人对美国的印象为负面,仅3%为正面,敌视美国和西方的情绪空前高涨。美沙相互怀疑和猜忌加深,导致两国关系骤然降至冰点。
为避免美沙关系进一步恶化,两国采取了一系列措施修补裂痕。2002年4月和2005年4月,小布什总统和沙特王储阿卜杜拉两次举行首脑会晤,小布什表示“不寻求将美政府模式强加给沙特政府和人民”;沙特在努力澄清美国指责的同时,强调与美国在反恐领域的合作,不仅加强了对本国伊斯兰组织的控制,防止这些组织的资金落入恐怖分子手中,还加大了对恐怖分子的打击力度。
2009年奥巴马执政后,对中东政策与美沙关系进行大幅调整,采取紧缩战略和“巧实力”策略,力图化解与穆斯林世界的紧张关系,并强化与沙特的安全合作,共同应对地区威胁,特别是遏制伊朗在中东地区不断增长的势力。2010年底,中东发生政治动荡,不少阿拉伯国家陷入动乱之中。沙特则试图借美国等西方国家之手打击和削弱什叶派国家。特别是2012年2月叙利亚发生内乱,沙特假借叙利亚政府军使用化学武器之由,鼓动西方国家出兵推翻巴沙尔政权,但美国顾及国内舆论压力最终没有出兵,使沙特恼羞成怒。美沙关系再度出现裂痕。
▲“9·11”恐怖袭击事件发生后，沙特国内民调显示，有97%的沙特人对美国的印象为负面，仅3%为正面，敌视美国和西方的情绪空前高涨
军售的多重考虑
修补传统关系
沙特位于阿拉伯半岛,北部与约旦、伊拉克和科威特交界,东部和东南部与卡塔尔、阿联酋和阿曼接壤,南部和西南部与也门为邻,西部隔红海与埃及、苏丹和埃塞俄比亚相望,东部隔巴林湾与巴林仅一水之遥,隔波斯湾与伊朗相望。而阿拉伯半岛东濒波斯湾,西临红海,向南直面阿拉伯海,扼守东西交通要冲,是通往印度和远东主航线的必经之地,战略位置非常关键。因此,沙特在美国中东战略中一直具有重要的地缘政治价值。此外,作为伊斯兰教发祥地的沙特不仅与阿拉伯各国有着共同的历史经历和语言文化,还有着深厚的“兄弟情谊”,在美国中东战略中具有以色列和土耳其等“盟国”无法比拟的特殊作用。鉴于此,美国非常重视沙特在中东地区的地缘政治价值,对沙特在政治制度和意识形态等方面的差异采取包容的态度,在政治、经济和军事领域寻求发展全方位合作关系。
军事贸易是美沙之间重要的合作领域。对美国来说,沙特是美国武器第一大主顾。根据美国国防部防务安全合作局的数据统计,2007—2014年,沙特共购买了价值860亿美元的武器装备,其中602亿美元的武器购自美国。2010年,美国与沙特达成600亿美元武器合同,这是当时美国有史以来金额最高的军贸合同。而在奥巴马执政期间,美国与沙特之间共达成42项军贸合约,总价值约1150亿美元。对于军工集团掌权的美国而言,沙特显然是不能放弃的“大客户”。但美国政府近年来冻结了与沙特的诸多军售项目,不仅引起了沙特的强烈不满,也有损于美国的自身利益。此次特朗普一改历任总统首访选择加拿大或者墨西哥等邻国的惯例,将首访首站选在沙特,并出售巨额武器装备,正是为了修补与沙特的传统关系,巩固和拓展美国在该地区的战略影响。
增强沙特军事实力
沙特虽然拥有大规模的先进武器装备,但军事实力并不强,并且面临着严峻的军事挑战。一方面,沙特在也门的战事陷入僵局。2015年3月26日,沙特向也门胡塞武装发动空袭。但后者迄今仍然控制着包括首都萨那在内的大部分地区,而沙特竭力扶植的哈迪政府则十分孱弱。有学者因此感叹,沙特军队是世界上最昂贵的“纸老虎”。另一方面,中东地区的不稳定因素持续上升,特别是“伊斯兰国”势力不断扩张,在伊拉克攻城略地,严重威胁沙特的安全,迫使沙特加强军事力量建设,追加经费采购武器,为未来可能发生的武装冲突甚至战争做好准备。
此次美国向沙特出售武器装备,显然有助于提升沙特的军事实力。其中最引人注目的是导弹防御系统,包括雷声制造的“爱国者”和洛克希德·马丁制造的“萨德”系统,有助于沙特建立“高低搭配”的导弹防御体系。此次美国出售的陆军武器系统包括坦克、火炮、反迫击炮雷达、装甲运兵车等;海军武器系统包括多任务水面战斗舰、直升机、巡逻艇等;空军武器系统包括运输机、战斗机、侦察机等。这些武器装备将使沙特的常规力量军备水平得到大幅度提升。此外,美国将为沙特提供改进的指挥和控制网络,帮助沙特军队提高整体作战效能。
威慑伊朗
沙特与伊朗同为海湾大国,但分属不同民族和教派,隔阂和敌对很深。伊朗伊斯兰革命后,两国更是成为“死敌”。2011年中东剧变后,沙特与伊朗的地区影响力均有所增强,导致双方矛盾日趋公开。2015年1月萨勒曼继任国王后,沙特对伊朗的敌意进一步加重。2016年1月,沙特宣布与伊朗断交。在沙特的影响下,巴林、苏丹、吉布提等国也宣布与伊朗断交,阿联酋和科威特则降低与伊朗的外交关系级别或召回本国大使,阿盟外长会议表态支持沙特,谴责伊朗。沙特的一系列外交举措,意在迫使各国选边站队,以期构建针对伊朗的中东冷战格局。
长期以来,美国将伊朗视为“支持恐怖主义国家”,包括支持叙利亚巴沙尔政府、也门胡塞武装、黎巴嫩真主党,并企图发展核武器,从而在中东地区制造不稳定因素。在奥巴马时期,美国与伊朗达成核协议,两国关系有所缓和,也引起了沙特的不快。然而,美国对伊朗的戒备和敌对心理并未消除。特别是伊朗仍在发展导弹力量,并于2017年1月29日试射了1枚“霍拉姆沙尔”中程弹道导弹。事实上,伊朗的远程武器装备在射程、精度等方面均有所改进,不仅对沙特构成了更大的威胁,也令美国感到担忧。美国国务卿蒂勒森在此次陪同特朗普访问沙特期间,公开表示美方希望伊朗做出改变,包括终止其弹道导弹试射活动。美方在进行了此次巨额军售后声称,这将帮助沙特“应对伊朗威胁”,“保护沙特和海湾地区长期安全”。伊朗外交部则发表声明指出,美国出售武器给中东地区的“危险恐怖分子”,并借着散播“恐伊症”,促使阿拉伯国家购买美国的武器。
▲根据美国国防部防务安全合作局的数据统计，2007—2014年，沙特共购买了价值860亿美元的武器装备，其中 602 亿美元的武器购自美国
巨额军售效果有限
“9·11”事件余波继续冲击美沙关系
“9·11”事件发生后,曾有受害者亲属认定,“基地”组织得到了来自沙特的资助,沙特政府必须承担责任。部分幸存者和遇难者亲属据此向美国法院起诉沙特政府并索赔,结果被美国法院以沙特政府享有主权豁免权为由驳回,沙特方面也一直否认与袭击事件有关。时任美国总统小布什出于中东战略需要,对美国社会对沙特的不满进行了淡化处理。
但到了2016年7月24日,美国众议院情报委员会解密了《“9·11”事件调查报告》,其中有28页的内容显示,“9·11”事件部分劫机者在美期间曾接触了与沙特政府可能有关联的人员,并接受后者的帮助。曾任美国参议院情报特别委员会主席的格雷厄姆甚至声称:“沙特是导致‘9·11’事件发生的关键因素之一。”同年9月,美国国会通过了“对恐怖主义资助者实行法律制裁法案”,准许美国公民就沙特政府在“9·11”事件中的责任提出诉讼和索赔要求。美国政治精英还对沙特使用美国武器装备表现出微词,提出将军售政治化、人权化。沙特方面对此做出强烈反应。沙特外交部发表声明警告称,该法案将会给包括美国在内的世界各国带来“严重和危险的后果”。沙特还声称“有办法予以回击”,包括减少两国官方接触、从美国大额撤资,以及在海湾合作委员会内说服其亲密盟友减少同美国在反恐和投资等领域的合作等。《纽约时报》报道称,沙特外交大臣阿德尔·朱拜尔甚至威胁将抛售沙特所持的多达7500亿美元的美国国债及其他美元资产。
美国“能源独立”动摇美沙合作基础
美国是中东传统的用油大户,对中东国家特别是沙特的石油供应有着极大的依赖性。但在近年来,美国本土油气水平压裂开采技术取得重大突破,引发了以页岩油气为代表的陆上非常规油气产量“革命式”的增长。这项技术的运用,使得原先被视为不可能开发的页岩层油气资源得以大量开采。美国本土油气产量自2008年开始迅猛增长。2008—2011年,美国国内天然气产量年均增长率达4.49%。2011年,美国天然气产量超过俄罗斯,位居世界之首。自2009年起,美国扭转了石油产量下滑的趋势,2012年美国原油日产量达650万桶,同比增幅13.8%,创美国石油工业生产153年以来最高峰,产量创15年来新高。美国能源信息署预测,2020年美国能源自给率将突破85%,在2035年将达到87%。美国正在逐步掌握影响全球石油价格的定价权和主导权,这将严重削弱包括沙特在内的中东地区能源的战略地位。特朗普在竞选时曾誓言要确保美国能源独立于“仇敌和石油联盟”,创造一个“全美能源独立”的盛世。
美国对沙特石油依赖程度的降低,使得美沙合作的基础发生动摇,美国由此获得了更多的“外交实力”。哈佛大学教授约瑟夫·奈曾指出,在相互依存的世界,国家实力来自于相互依存的不对称性。一方对其他参与方的依存度越小,获得的实力就越大。在美国实现“能源独立”之前,美国与沙特是等价的相互依存关系。美国需要沙特的石油,沙特则需要美国的军事保障。当美国实现“能源独立”后,美国对沙特的石油进口需求将会减少,而沙特对美国的军事保障需求则一如既往,从而导致美国与沙特的相互依存关系出现不对称性。
沙特军力先天不足难以弥补
沙特武装力量主要由陆军、空军、海军、防空部队、战略导弹部队、国民卫队、边防部队、海上警卫队、特种部队、皇家警卫团等组成,总兵力超过20万人。沙特以丰富的石油资源为后盾,多次斥重金采购军事装备,军购额长年居中东地区之首。沙特2010年与美国政府签订了总价值约600亿美元的军贸协议,采购84架F-15战斗机和近200架直升机,并对70架旧型号的F-15S战斗机进行升级。此外,沙特还曾多次从英国、德国、意大利等国采购军事装备,如 “台风”战斗机以及大量的陆军装备。无论在中东还是在整个世界,沙特的武器装备都称得上精良。
然而,沙特的军事力量存在先天不足,仅仅依靠外购军备难以弥补。一方面,沙特军事工业体系不完备,无法对军事装备进行有效整合。沙特的军事装备长期受制于别国,特别是受到美国和欧洲国家区别于盟国的待遇,无法获得核心的军事指挥系统,也无法将精良的武器装备形成整体作战能力。在中东独特的气候和地理条件下,沙特武器装备的性能也常常会出现各种问题。
另一方面,沙特军队严重缺乏实战经验,且军事部门相互掣肘。沙特军队长期依靠大国保护,在作战中往往仅担负辅助作用,军队的军事训练和实战经验严重不足。此外,沙特军队内部派系林立,特别是精锐的沙特国民卫队独立于国防部,部族属性很强,军队的统一指挥问题一直未能得到有效解决,严重制约着沙特的军事实力。
▲沙特与伊朗同为海湾大国，但分属不同民族和教派，隔阂和敌对很深。伊朗伊斯兰革命后，两国更是成为“死敌”
美沙军事关系前景展望
美国企图借助沙特打造“阿拉伯版北约”
特朗普在就任总统后选择首访沙特,并向沙特提供巨额军售,不仅是为了巩固两国传统政治军事关系,更希望借助沙特在中东地区和伊斯兰世界的重要号召力,与阿拉伯国家发展建设性关系,打造“阿拉伯版北约”,确保美国在西亚北非地区的地缘战略利益。
《华盛顿邮报》评论称,这项军贸合作有望成为鼓励海湾国家成立“阿拉伯版北约”同盟的“基石”。英国《独立报》援引某白宫官员的话称,特朗普将向沙特方面建议,把该同盟打造成为打击恐怖主义和牵制伊朗的样板。该报报道称,在沙特方面的要求下,特朗普在打造“阿拉伯版北约”方面将予以更多的军事和情报支持,使之更接近于北约的军事结构,并且进一步提高人员的职业素养。美国政府官员还表示,如果“阿拉伯版北约”取得成功,美国将能够向阿拉伯国家移交更多的安全责任。沙特政治学者贾米迪也认为,中东地区是全球极端主义和恐怖主义的“重灾区”,打击对美国国内外利益构成严重威胁的极端主义和恐怖主义将是特朗普“美国第一”政策的重要组成部分。
事实上,所谓“阿拉伯版北约”的概念并不新鲜。在奥巴马时期,美国就积极与海湾合作委员会商讨建立新的军事联盟,以应对伊拉克未来安全局势的恶化和来自伊朗的威胁。2015年3月,美国曾在埃及商谈组建所谓“中东反应部队”的事宜。该部队将由埃及、约旦、摩洛哥、沙特、苏丹等海湾国家共同出兵约4万人组成,并建立类似于北约的指挥结构,官兵的工资由各个出兵国支付,而海湾合作委员会将负责为“反应部队”的行动和管理提供资金。美国积极打造“阿拉伯版北约”,根本原因是在国力日益衰弱和国防预算面临大幅削减的情况下,希望与地区国家结成军事同盟,继续维持地区军事存在,避免出现过度的军事收缩。
沙特发展全方位对外军事关系
军贸合作是沙特发展对外军事关系的重要手段。近年来,随着美沙关系出现波折,加之美国在向沙特出售先进武器方面往往有所保留,沙特更加注重发展对外军事关系的广泛性。
英国曾经是沙特传统的军事合作伙伴。早在20世纪20年代,英国就帮助沙特建立了皇家空军,并提供装备和训练。自2011年以来,沙特从英国采购的“台风”战机等武器装备总额已达600亿美元。
沙特曾于2015年与法国签署了价值100亿欧元的合作协议,合作领域涉及军事、能源、基础设施等,并且考虑购买法国泰利斯公司生产的近程防空系统以及新型护卫舰和潜艇。
沙特还于2013年宣布计划从德国采购25艘209型潜艇,总价值达120多亿欧元,并打算购买600~800辆“豹Ⅱ”主战坦克和100艘巡逻艇。
与此同时,沙特还在发展与土耳其和巴基斯坦等国的军事技术合作,并有意购买土耳其“安卡”无人机和“阿勒泰”主战坦克,以及巴基斯坦的“哈立德”主战坦克和JF-17“雷电”战斗机等武器装备。
值得注意的是,近年来沙特与俄罗斯的政治军事关系得到了显著发展。一方面,沙特积极寻求与俄罗斯展开能源合作。由于国际油价持续走低,沙特外汇储备在2015年已从7370亿美元降至6610亿美元。而俄罗斯由于自身经济发展严重依靠能源出口,加之因乌克兰问题遭到西方国家的制裁,也非常需要在能源政策方面进一步与沙特协调立场。另一方面,沙特与俄罗斯在打击地区恐怖主义的问题上存在着利益契合点。俄罗斯担心中东地区恐怖势力可能会蔓延至高加索和中亚,危害自身安全;沙特则担心恐怖势力会挑战海湾地区现有秩序。为此,两国共同发出了打击“伊斯兰国”的呼吁,并且宣称要建立“国际联盟”。
美沙之间仍然存在利益需求
尽管美国与沙特的关系屡现波折,但两国之间仍然在一定程度上互有所求。对美国而言,沙特在地缘政治重要性和战略合作的长期稳定性等方面对美国实现在中东地区战略目标具有极为重要的意义。与沙特保持良好关系是美国维持在中东地区影响力的重要内容。在解决地区安全问题上,美国需要沙特的支持。以叙利亚问题为例,由于沙特是叙利亚主要反对派的幕后支持者,政治解决叙利亚问题离不开沙特。在能源领域,美沙之间共同的石油利益依然存在。长期以来,沙特一直是美国能源需求的稳定提供者,虽然页岩油和页岩气革命帮助美国降低了对沙特石油的依赖程度,但美国目前日均从沙特进口的原油仍然超过100万桶。在反恐问题上,沙特加入了美国主导的打击“伊斯兰国”国际反恐联盟,是美国在中东地区开展反恐斗争的重要合作伙伴。与沙特的军贸关系,也为美国提供了可观的出口市场和就业机会。
对沙特而言,发展对美政治军事关系是沙特外交的重中之重。沙特虽然是中东大国,但并不具备埃及、伊朗和土耳其等地区大国的人口优势,并且存在着面临外敌入侵的天然脆弱性。因此,沙特国家安全一直依靠美国的保护,军队建设、武器装备和国防现代化基本倚重美国。特别是长期的武器贸易,不仅是密切双边战略关系的重要纽带,还为沙特提供了世界一流的现代化防务硬件。在地区安全问题上,沙特同样需要美国的支持和合作。例如在伊朗问题上,沙特希望美国在与伊朗进行接触的同时,继续保持对伊朗的压力以及对“传统盟友”的支持。在叙利亚问题上,沙特和美国都将推翻巴沙尔政府作为对叙政策的优先要务。在也门问题上,沙特虽然持续对胡赛武装发动军事打击,但一直未能解决乱局,仍需美国在外交和军事上提供帮助。因此,正如美国“国际政策中心”安全问题专家威廉·哈通所言,“沙特在购买美国武器时,不仅是在买武器,也是在买与美国的关系。”
作者：胡向春
来源：《现代军事》杂志