个税改革应让公众参与立法进程

　　个税改革应让公众参与立法进程

　　梁发芾

　　近期，个税改革的消息成为热点。近日财政部的官员向媒体证实，个税改革正在按照既定的时间表推进，改革的方向也已经很明确，就是建立综合与分类相结合的个税制度，但一些具体的问题还在探讨之中，比如到底把哪些收入纳入综合征收范围，目前还没有定论。

　　因为方案根本没有向社会公布，所以，媒体关于个税改革的讨论不过是捕风捉影盲人摸象。而一些媒体热衷讨论的提高起征点之类，不过是把个人的愿望和想象当事实而已。实际上，个税改革的重点不在起征点。

　　此次个税改革的背景，是经济下行，财政收入增幅下滑，政府急于提高财政收入。所以，此次改革的主要目的就是扩张个税税基以增加财政收入。从本质上说，此次完善和改革个税，主要是一次增税而非减税。

　　目前的个税制度，是一种分类所得税。分类再加上征管的弊端漏洞，所得税最终变成了以劳动所得为主要对象的税种，被人们戏称为“工薪税”。工薪之外的其他所得，很难课税。因此，改革的目的，就是将分类所得税改成分类-综合所得税，将以前源泉扣税的征收方式，扩展成既有源泉扣税也有申报纳税的征收方式。经过这样的改革，既使个人所得税的税基得以扩充，也使征管上能够更加有效地堵塞漏洞。扩大税基和严格征管会带来更多的税收，这是不言而喻的。

　　我国目前将应该缴纳个税的所得分为11类，不同类的收入，对应不同的税率和不同的扣除额。如果某种收入不能归入这法定的11类中，那么，这种收入可能就不能被征收个税。这就是说，分类所得税存在漏洞，有些所得无法被征税。除此之外，分类所得税在公平上存在很大的问题。因为是分类征收，它就不可能全面地综合地考虑纳税人的负担能力以决定一个人纳税义务的轻重。个税本来应该承担的居民调节收入分配的功能完全弱化，尤其目前只有工薪者在负担个税，一些其他收入更多却无法通过源泉扣税而被征税的富人，完全逃避了个税负担，出现了个税逆调节的现象。

　　克服这些弊端的更好办法，就是将分类所得税改装成综合所得税。与分类所得税不同，综合所得税不去区分所得的性质，将所有所得全部放到一起作为应税的总所得，然后根据个人实际情况，进行扣除和减免。这种扣除要考虑到纳税人的婚姻家庭状况，赡养和抚养的人数，基本的生活开支，以及其他必要的成本费用等等。在进行法定的扣除之后，在所剩的纯所得上按照相应的税率，计算纳税额。这样，不但不同所得的人承担不同的税收，而且即使所得一样的人，因为个人所面对的生活压力不同，也会承担不同的税负。

　　综合所得税显然更为科学、合理而且人性，但综合所得税给征管带来了巨大的挑战和成本。分类所得税实行源泉扣税，一个人在取得收入的同时，已由支付方代表税收机关扣除了税金，纳税义务已经完全，此后纳税人和税务局就没有什么关系了。但综合所得税制度下，虽然一些所得仍然要实行源泉扣税，但是扣税后，纳税人还必须保存纳税凭据，最终纳税人还必须将纳税年度的所有收入和已经纳税的凭证等向税务局进行申报，税务局必须对这些申报进行审核、稽查以确定纳税额。某些所得经源泉扣税后，最终根据总收入和负担情况的综合考虑，如已经扣除的部分超出了总扣除额，则还需要退税。这样，税务机关必须跟亿万纳税人打交道，建立纳税人个人纳税档案，掌握纳税人在全国甚至全世界的所有收支，根据这些信息审核处理纳税人提交的税收申报材料。这样就会产生巨额的征管成本。同时，对于纳税人来说，也产生不小的奉行成本，他必须认真保存相关凭据，必须认真填写各种收支，必须填报需要扣除的各种事项，需要诚实地报告婚姻状况，家庭人数，赡养和抚养的人数，各种生活成本等等。

　　分类所得税和综合所得税，是所得税征收方式的两个极端。在这两个极端之间，存在无数的组合。可以是分类为主综合为辅，也可以是分类为辅综合为主。总的来说，分类所占份额越大则调节分配的功能越弱，综合所占份额越大则调节分配的功能越强。目前中国的所得税是完全的分类所得税，而美国的所得税则处于另外一端，属于综合程度极高的综合所得税。

　　虽然综合程度越高则越公平，而且越能达到调节收入分配的目的，但是我国目前不具备实行高水平综合所得税的条件。

　　首先，目前我国税收征管以间接税为主，税务机关主要管理的是企业纳税人，税务机关并不直接管理自然人纳税人。税务机关要建立管理自然纳税人制度，有效掌握居民的所得，掌握纳税人在全国甚至在全世界的收支，短期内并无可能。

　　其次，我国目前有大量经济交往是通过现金进行的，这也使税务机关掌握居民的收支信息困难重重。

　　第三，综合所得税在扣除中必然要考虑纳税人婚姻家庭状况，赡养和抚养的人数等信息。但与征管有关的这些信息分散在公安、民政、房产、银行等部门和系统。如果不能实现高度的信息整合，则税务机关无法据此征税，纳税人也无法维护自己的权利。

　　基于这样的困难，目前个税改革只能实行有限的综合制度，也就是分类与综合相结合的制度，很难给人很大的惊喜。这种相结合的制度到底是分类为主还是综合为主，目前尚无定论；而哪些所得将继续分类征收，哪些将纳入综合征收，目前仍在争论，而不同的取舍都会极大影响纳税人的利益，也影响个税制度的公平合理。

　　不管个税改革的方案到底是怎样的，最为关键的是，相关方案在必要的时候要向社会公开，让公众知情，让公众参与立法进程中来。个税改革这样的大事，既要走立法的程序，也要取得民意的赞同。公开征求意见是必不可少的过程。