)“众所周知，PPP项目首先映入眼帘的就是大体量的基础设施项目，如轨道交通、地下综合管廊项目等，建设初期费用高昂，单一依靠政府财政投入难以支撑，投融资的创新便成为关键。与此同时，在中国基础设施持续低迷的背景之下，国家希望通过大力发展基础设施来“稳增长”。在我国城市化发展过程中更是要通过投融资的创新寻找突破口。“建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧11月25日在接受记者采访时说道。
立法问题有待解决
根据财政部网站数据，截止2016年9月，全部入库项目10,471个，总投资额12.46万亿元，其中已进入执行阶段项目946个，总投资额1.56万亿元。
但在过去的存量PPP项目中，有相当一部分存在困难，不仅如此，在推进PPP项目合作发展过程中，政府财力和资源勉为其难一直是PPP落地的一大阻碍。谭敬慧向记者说道：”目前我们接手的纠纷主要集中在过去的存量BOT项目和BT项目上，因为经济形势变化，部分项目的流量无法保证，导致社会投资人对项目丧失信心。另外，因为投资体量非常大，现在尤其需要通过正确方式化解存量项目问题，并帮助社会资本寻找出路，进一步盘活项目。”
同时，一位不愿具名的业内人士向记者表示：“目前PPP立法正在进行时，缺少法律保障，大多数都是政府的承诺函，政府在推动。所以推出来的项目多，但是做的少。或者做了项目，政府无法按照合同完成支付义务。关键还是法制健全与否的问题”
对此，谭敬慧表示，PPP立法最重要的是需要回答一个问题，是否试图在大法层面建立一个新的经济制度或是法律制度，否则不符合立法法的基本要求，没有必要通过全国人大去立法。其中最重要的问题是，是否需要建立新的行政法律关系，新的行政权利义务的问题，发改委将这种模式称为特许经营模式，而财政部更多的是从财政经济活动角度出发，推动政府和社会资本合作模式，并没有突出其中的行政许可。故第一，要解决共识问题。是否需要设立新的行政权利义务，是否需要在一般法律适用的基础上，建立新的规则体系，如对于地铁沿线土地综合开发问题，如何考虑物权法与PPP法的关系等。第二，如何界定某一个行政行为的缺陷造成的一系列影响。由于PPP项目牵扯到一系列的合同，某一个行政行为的缺失，会否导致后面一系列行为的效力问题，如基金合伙协议与公司股东协议的效力与解除问题等。第三，明确PPP合同的性质。最高人民法院在其行政诉讼法司法解释中明确特许经营协议是行政协议，但没有明确给出PPP合同的定义和性质，未来PPP合同的争议解决，是按照行政协议纠纷来解决，还是按照平等主体之间的民事争议性质去解决，比如合同效力问题、违约求偿问题、工期延误索赔问题以及提前终止赔偿问题。如果一部分争议的解决可以归于民事争议，那么就可以通过留出一个仲裁解决违约纠纷的路径，也就是我们所讲的PPP系列合同的可仲裁性问题。
记者注意到，11月27日国务院发布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中称，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。
对此，谭敬慧表示，针对地方政府在PPP项目中的支付违约，可以通过诉讼的方式去解决，目前已经有类似社会资本通过诉讼实现地方政府债权清偿的案例。成熟的社会法律治理环境下，政府上被告席也无可厚非。
财政部副部长张少春也曾说道，从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。
应当因地制宜
基础设施和公共服务类项目是一个跨界、多专业和全产业链整合的庞然大物，融资模式研究必须因地制宜。谭敬慧向记者表示，PPP项目应该根据不同城市的财力、资源、政策机制等情况，综合考量交通、市场、政策和人口等关键因子，设计合理的投融资模式。一些城市的产业经济发展在未达到一定体量的时候，是不宜大规模推行PPP模式的。
值得一提的是，财政部21号文第二十五条规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。
谭敬慧对此表示，这个观点就是适度控制财政投入的规模。一般公共预算低就说明税收低，这个城市的产业经济活力不够，产业发展现状不好。在产业发展没有达到一定旺盛程度的时候，是不宜去匹配更大的基础设施和公共服务设施的，否则PPP模式的另一个福利社会的价值就很难实现，社会公众也没有必要为过度的设施建设买单。因此，政府、社会资本、咨询中介以及全社会，各方都应该对PPP项目整个建设和运营达成匹配和科学的共识。
此外，财政部113号文件指出项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。如果不因地制宜进行合理的投资规模限制，盲目跟风开展PPP项目，最后依然会演变成政府兜底，也就是纳税人买单。
现在有一些金融机构，通过结构化融资以及资产证券化产品来进行融资，把社会闲散资金集中起来，发基金、保险、理财等产品，在设立这些基金产品之后，将资金投入项目端。值得注意的是，这些产品太多了，有很多产品的终端是散户的资金，如果不能客观的讲这个故事，就很有可能令票证权证等演变成泡沫。
关于国有企业还是民企企业进入PPP 问题
狭义PPP是指政府与私人部门之间共同设计开发、共同承担风险、全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。但在此轮PPP项目中，国企占据了主角位置，这也一直是各界专家学者讨论的重点。根据财政部PPP中心数据，截至2016年10月，社会资本参与方面国企占比55%，民企占比36%，非国企合计占比45%。
谭敬慧向记者表示，国有企业唱了重头戏这并不奇怪，第一，企业趋利性使然。PPP模式强调的是非暴利原则，民营企业资本更是最大化追逐利润的，但是这并不违法，也是资本的最大化的原始权能，故项目质量成为民营资本衡量项目好坏的首要指标，故利益驱动决定是否投资建设。第二，在金融机构的信用积累不够。相较来说，国有企业在金融机构的信用评级较高，能够从金融机构获得成本较低的资金，民营资本由于没有银行类金融机构做支撑，拿不到低成本的资金，故投资回报率低。如此也大大降低了民企参与的积极性。第三，活力不够。 PPP模式的使命之一即是要通过社会资本引入经济活力，民企应通过其管理高效、先进技术、产品专利等各种优势进入，再以产品的优势平衡资金的劣势，但传统基础设施领域和公共产品服务领域真正有活力的民营企业并不多。同时，ppp项目都是规模比较大的基础设施项目，如轨道交通、综合管廊以及环境治理项目等，民企本身在技术专利上没有展示其先进性。相对而言，国有企业也追求利润，但是首先完成保值增值的责任，同时肩负社会责任的使命，因而通过PPP模式实现规模质量效率的均衡发展。
目前，在水务PPP项目合作上，就有非常好的民营企业走在前面，因为他发展的时间长，外企进来的时间也长，已经能够运用先进的理念自主开发一定先进的技术。但像轨道交通这类超大型项目，要与国际管理运营公司相比，民营企业需要走的路还很长，但是可以进行联合合作。
最后，谭敬慧说道，只要能够实现充分竞争和创新，充分提高效率和产品的价值，模式的名称并不重要，大道同心。（吴敏）
[责任编辑:陶媛]
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