从“诸侯分治”到“走向共和” ——多元主体背景下的环泉州湾地区空间治理优化建议-搜狐

　　作者：王龙（深圳市城市规划设计研究院）

　　刘国威（深圳市城市规划设计研究院）

　　一、概况：五区四县的辉煌成就

　　环泉州湾地区土地总面积3243.8平方公里，涵盖鲤城区、丰泽区、洛江区、泉港区、台商投资区等5个泉州市辖区和晋江市、石狮市、惠安县、南安市（部分）等4个泉州市辖县市，约占泉州市域1.1万平方公里土地总面积的30%。作为《泉州市城市总体规划（2008-2030）》确定的城市规划区范围，得益于富有活力的民营经济，环泉州湾地区成为泉州市城镇建设和经济活动最为集中的区域，发展成就在福建省内遥遥领先。

　　图1：环泉州湾地区的基本情况（人口：万，地区生产总值：亿元）

　　——截至2015年，环泉州湾地区共有常住人口672万，约占泉州市851万常住总人口的79%。

　　——环泉州湾地区2015年地区生产总值5222亿元，约占泉州市6138亿元地区生产总值的85%；远超过厦门市的3565亿元，接近福州市的5618亿元。

　　——泉州市是全国首批24个国家级历史文化名城，目前拥有31处国家级文物保护单位，数量位居福建全省第一；同时泉州还是我国第一个“东亚文化之都”，也是目前国内“海丝”遗迹最为丰富的城市。

　　——泉州市目前拥有136个中国驰名商标品牌，基本都分布于环泉州湾地区，如安踏、利郎、361度等鞋服品牌以及达利园、金冠等食品品牌，著名品牌数量之多位居全国地级市首位。

　　图2：你可能用过的“泉州产”中国驰名商标

　　二、路径：经济基础与上层建筑

　　1. 经济基础——“晋江模式”与县域经济

　　环泉州湾地区近30年的超快速发展及其取得的经济成就，离不开其本土孕育的“晋江模式”的支持。“晋江模式”借助侨资、自下而上、自发演进的产业发展方式，在初期缺少政府力量介入、完全依靠民间力量的情况下，成为推动当地经济增长和城镇化进程的关键力量，与“苏南模式”、“东莞模式”、“温州模式”一起被称为我国县域经济发展创新的四类实践。

　　表1：中国县域经济发展的四种主要模式

　　在“晋江模式”发端初期形成的民营企业基础上，通过准确洞悉国内、国际市场需求，发挥“敢为天下先”、“爱拼才会赢”的创新精神和互帮互组的地域人文传统，最大化利用本地资源和做足产业经济特色，环泉州湾地开始形成以民营企业为核心的产业集群，成功带动各县市县域经济发展。

　　根据全国县域经济专业研究机构社会智库中郡研究所发布的《2015县域经济发展报告》中，环泉州湾地区的晋江市、南安市、石狮市、惠安县已经连续近10年入选全国县域经济百强县；同年在福建省区域和企业评价中心开展的“2015年度福建省县域经济实力十强、县域经济发展十佳”排名中，上述四县市继续榜上有名。

　　与环泉州湾地区各县市强大的县域经济相比，泉州主城区的经济发展成绩却略显尴尬。统计数据显示，2015年环泉州湾地区各县市区GDP排名中，泉州下辖的晋江市、南安市、石狮市、惠安县全部领先其市辖五区，其中晋江一个市的地区生产总值甚至高出泉州市辖五区的总和，充分反映出了环泉州湾地区县域经济的发达与强大。

　　图3：2015年环泉州湾地区各行政主体地区生产总值比较（单位：亿元）

　　2. 上层建筑——强县弱市的“诸侯分治”

　　高度自主的自发演进和缺乏约束的制度环境是“晋江模式”的典型特征，在这种特征影响下发育起来的县域经济，天生就具有了分而治之、竞争大于合作的特点。套用政治经济学中“经济基础决定上层建筑”的逻辑，县域经济的强大势必导致相应县市追求行政领域话语权的扩张，加之福建省实行的省管县行政架构，泉州出现强县弱市的“诸侯分治”格局基本不可避免，这也与国内其他县域经济发达地区所面临的情况基本一致。

　　通过比较闽东南地区的城镇等级体系及影响腹地变迁情况，可以明显的发现环泉州湾地区在区域发展格局中面临的“诸侯分治”问题。1991年时，福州、厦门市省内的核心城市，泉州、石狮、漳州等地区发展相对落后，是接受厦门辐射的直接腹地；1996年左右，随着“晋江模式”的发力，晋江开始崛起并对泉州市区、南安、石狮等周边临近地区产生带动效用，这一时期，泉州市区甚至是作为晋江的影响区域存在；2002年后，随着泉州市区的扩区扩容以及晋江经济的继续增长，泉州市区、晋江开始于福州、厦门并行作为闽东南地区的核心影响城市存在，但在环泉州湾地区内部的影响腹地划分方面，依托产业联系，晋江仍然更具影响地位；2010年后，通过重化工业、电子信息等产业的发展带动，泉州市区的城市能级逐步提升，但是在影响腹地方面，与晋江仍然存在一定的竞争、重叠关系，而与此同时，厦门对泉州的安溪县的影响持续增强，“诸侯分治”导致的内忧外患问题都开始显现。

　　图4：1991-2010年以来闽东南城镇等级体系及核心城镇影响腹地变迁情况

　　三、困局：各自为政的治理失序

　　从个体层次上看，“诸侯分治”通过触发个体竞争，有效刺激了环泉州湾地区的县域经济增长；但从群体层次上看，当分而治之的竞争模式由产业经济领域拓展到城市建设的方方面面时，因为缺乏协同导致的区域治理失序问题也日渐增多。

　　1. 行政事权制约区域性发展意图的一以贯之

　　因为行政体制原因，泉州市城乡规划管理部门虽然是市一级行政主体，带其规划行政许可权限仅局限于市辖五区和代管的经济技术开发区范围内，而对晋江、南安、石狮等下辖县市，并不具备行政管理权限。

　　图5：环泉州湾地区规划管理行政事权空间范围划分

　　由于缺乏垂直管理体系架构，导致在环泉州湾地区的发展过程中，即便市级政府拥有较为清晰的区域性规划设想，但囿于规划行政事权的限制，也往往难以一以贯之，大量区域性规划沦为蓝图设想。

　　2. 过度注重自身利益导致区域内耗成本加大

　　行政主体之间在发展导向上的重构问题，直接导致环湾地区内部发展竞争强度大于合作强度，使得区域优势发展资源空间错位、分布失衡、力量分解，最终不仅导致任何一方都未获益，还直接其他地区在环泉州湾地区自身内耗过程中获益。

　　环泉州湾地区商务功能区的建设是内耗问题的最佳佐证——为优化和提升城市功能，环泉州湾地区各行政主体均提出了建设商务功能区的发展设想。其中，泉州市区提出建设东海总部基地、江南总部基地、百崎湖金融中心等商务功能区，晋江市提出建设滨江商务区、石狮市提出建设环湾现代商务服务中心，总计要在980平方公里的中心城区范围内规划建设五处市级商务中心。而现实是，由于需求有限和建设分散，五处中心均处于有名无实的建设状态，与此同时，邻近城市厦门的观音山总部基地的发展规模却在不断壮大，泉州本土企业总部基地向厦门外迁的趋势还在加快。

　　图6：晋江滨江商务区七匹狼、361总部大楼前的“七匹牛”

　　图7：厦门观音山总部基地的特步、安踏等泉州籍企业运营中心

　　3. 规划协调机制缺少导致规划内容传递失效

　　自《泉州市城市总体规划（2008-2030）》实施以来，环泉州湾地区先后编制了下层次总体规划（县市总体规划、重点产业园区总体规划等）38项，各类专项规划合计约32项；中心城区范围内编制控制性详细规划37项。

　　表2：总体规划编制完成以来，环泉州湾地区下层次规划编制情况

　　单从数量上来看，环泉州湾地区范围内的各类规划不可谓不充足，但从实施情况来看，却是问题多多——横向，各行政主体主导的规划各说各话、互相打架；纵向，下位规划对上位规划突破情况层出不穷。具体表现在：

　　横向各行政区规划缺乏协同

　　梳理泉州市与各县市的现行城市总体规划可以发现，各行政主体之间在城市性质、城市职能、主导产业的确定与选择上，均存在不同程度的重叠、雷同、冲突，以城市职能为例，泉州市、晋江市、石狮市均强调打造对台合作基地或先行区；在主导产业选择方面，纺织鞋服、高端装备制造、电子信息、印刷包装等也是各发展主体均强调要重点发展的产业类型。

　　空间导控方面，《泉州市城市总体规划（2008-2030）》对规划区范围内的建设用地提出了发展规模与空间布局要求，但由于各县市总体规划编制过程中仍然以增量规划理念为主，导致规划往往较为注重自身空间扩张需求，而忽视区域整体空间结构控制要求，继而出现各县市总规在发展规模控制与建设用地布局方面与总规出入较大的问题。

　　图8：《泉州市城市总体规划（2008-2030）》规划区空间结构规划与各城镇总体规划拼合比较

　　纵向上下层次规划传递失效

　　根据2008版城市总体规划预测数据，2030年规划区范围内常住人口总规模约为680万人；而实际各县市总体规划拼合后，规划区范围内常住人口规模高达1029万人，是2008版总体规划预测的1.5倍。受人口规模突破的影响，各下位总体规划在建设用地规模也与总体规划调控预期存在较大差异，规模管控的突破也直接导致在增量扩张式规划下的建设用地低效蔓延和生态空间侵蚀问题。

　　根据中心城区控制性详细规划整合工作数据显示，已有控制性详细规划在未全覆盖总体规划确定的城市建设区域的情况下，人口规模已经达到374.0万人，超出2008版总体规划预测的中心城区全部的常住人口规模约94.0万人；其中在各组团人口规模控制上，控规也与总体规划的导控方向差别较大。

　　图9：《泉州市城市总体规划（2008-2030）》规划区用地布局规划与各城镇总体规划拼合比较

　　表3：泉州市总体规划与下层次规划拼合关于发展规模的差异比较

　　四、探索：协同治理的规划尝试

　　针对环泉州湾大都市区的发展特征和空间治理面临的主要问题，借鉴“新区域主义”视角下的大都市区治理方式，从规划导控体系优化和体制机制建设培育两方面入手，搭建环泉州湾地区的空间治理框架。

　　图10：基于“新区域主义“的环泉州湾大都市区空间治理框架

　　1. 规划层面的尝试——有限事权下的空间发展框架

　　短期来看，由于晋江、石狮等县市的特殊性，通过行政区划调整（撤县设区）的方式来改变当前环泉州湾地区的空间发展格局仍然较为困难。在行政事权限制还将继续存在的情况下，势必需要采用曲线救国的策略，来对整个环泉州湾地区形成空间发展合力进行引导。

　　上下结合统一区域发展共识

　　借鉴厦门《美丽厦门战略规划》的做法，利用《环泉州湾城乡一体化规划》这一覆盖整个地区的非法定型区域性规划平台，通过自下而上汇总整理县市发展诉求与规划设想，再结合自上而下的整体导控要求进行取舍协调，在以走访座谈、会议连审的方式，确定既有整体格局考量又有地方需求采纳的区域发展共识，具体包括区域发展目标、城乡空间结构、城乡生态格局、产业空间布局、城乡综合交通等需要整个区域合力建设的重点内容。

　　图11：《环泉州湾城乡一体化规划》主要区域性战略设想

　　柔性方式引导分区整合发展

　　借鉴深圳通过成立新区、柔性引导城市功能片区建设的空间导控方式，基于自然地理分隔、产业经济联系、交通设施情况、地域文化特征和适宜空间尺度的分析，采用局部突破行政区划进行跨区整合的方法，将环泉州湾地区划分为若干分区，并结合空间规划层次调整，制定分区发展指引，对各分区的下层次规划安排提出导控要求。

　　图12：环泉州湾地区城乡空间发展分区划分图

　　图13：分区发展指引导控示意

　　完善规划层次，理顺规划传递体系

　　针对环泉州湾地区控规突破总规建设用地规模、控规对于总规空间结构落实不足、与专项规划缺少衔接等问题，借鉴上海、深圳、武汉等城市的经验，增加发展分区、发展单元（控规）等空间层次，通过构建“总体规划——分区指引——控规发展单元规划——控规编制单元规划”四段式的规划编制体系，形成总体层次明确区域发展要求、分区和发展单元层次传递片区控制指引、控规编制单元层次落实控制指标的各层级规划重点突出的规划层级结构，强化规划的纵向传递，继而有效避免规划脱节问题，促进规划落地实施。

　　图14：环泉州湾地区规划编制体系优化建议

　　2. 制度层面的培育——新区域主义的空间治理实践

　　与传统区域主义将构建大都市区联合政府作为区域治理的单一手段不同，新区域主义强调采用多元治理和多级治理的方式，提出打破传统政府单一主导，实行政府、社会组织、私人机构共同参与、联合治理的新模式，引导区域发展走向协同。针对环泉州湾地区的实际情况，建议在新区域主义视角下，从规划管理结构和协调发展机制创新两方面，尝试开展区域治理的制度实践。

　　设立环泉州湾地区规划委员会，搭建协商机制的决策平台

　　借鉴珠三角地区一体化的经验，设立环泉州湾地区规划委员会，主要负责环泉州湾地区区域性规划的编制、区域性规划的实施评估与各市县规划部门的年度考核工作、环泉州湾层面的协调机制及相关配套政策的研究制定、重大项目选址与建设以及跨行政区的重要基础设施、环保、土地等问题的协调等工作。建议环湾地区规划委员会设立在泉州市规划局，由泉州市分管规划建设的副市长担任组长，成员包括泉州市以及各市县规划局局长等领导小组、国内外专家学者、企业及公众代表等。

　　图15：环泉州湾地区规划委员会基本架构

　　优化规划管理结构，构建规划管理协同机制

　　借鉴佛山“类多中心”治理的经验，结合《环泉州湾城乡一体化规划》的分区指引，优化环泉州湾地区规划管理结构，创新区域规划管理模式。按照“决策在上，执行在下”及“规划上收，审批下移”的思路，突出“效率与便民”的原则，划分市级、区县级规划管理机构的规划事权。市规划局的主要职责是负责统一规划、决策咨询、评估监督、宏观协调，负责环泉州湾地区宏观层面的规划编制及控规以上层面的规划审批工作；区县规划分局的主要职责是规划管理、实施执行、项目管理、行政服务，负责微观层面的规划组织编制，面向社会的“一书两证”的行政许可，除市政府特别指明的项目或区域外，市规划局一般委托分局执行。

　　表4：环泉州湾地区规划事权划分调整建议

　　建立会议协调和行政协议并举的协商机制

　　以区域规划委员会作为协商机制的决策平台，建立联席会议制度。联席会议每半年召开一次，重点研究和解决环泉州湾地区城乡一体化规划实施过程中的原则性或重大问题、区域协调发展相关配套政策和协调机制的制定、区域基础设施以及城乡空间布局中需要解决的重大问题等，推进环泉州湾地区城乡空间的协同发展。

　　探索建立跨行政区协调发展和利益共享机制

　　按照地理空间位置划分，可分为相邻地区的空间开发与管控协调、非相邻地区的开发合作与利益共享。

　　相邻地区空间开发与管控协调机制——重点针对产业发展项目，建立城市间共建共享的合作开发机制，明确跨行政区产业发展合作区的建设模式、管理模式以及利益分配机制。鼓励有条件的地区积极开展跨行政区的产业发展平台建设。

　　非相邻地区开发合作与利益共享协调机制——对于区域性重大项目，由环泉州湾地区规划委员会协商确定重大项目的选址、建设模式以及利益分享机制。对于部分地方招商引资的开发项目，由于地方缺少建设用地指标等原因导致项目无法落地的情况，可通过建立非相邻地区开发合作与利益共享协调机制，将开发项目转移至建设用地指标富余且不影响生态环境的地区，明确开发项目建设、经营管理以及税收分成等机制，这样既可以保障开发项目能落实实施，又能保障各个城市的利益，实现环泉州湾地区整体发展利益的最大化。