本报记者 徐蔚冰
近日，讨论了一年多的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《PPP条例（征求意见稿）》））终于千呼万唤始出来。
去年7月，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）的立法工作进度，国务院2017年立法工作计划也将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
此后一年多的时间里，国务院法制办会同国家发改委、财政部多次论证和调研，听取各方面意见后，研究起草了《PPP条例（征求意见稿）》，并于7月21日发布。业界普遍认为，《PPP条例（征求意见稿）》的发布意味着PPP立法取得了实质性进展。
据悉，社会公众可以在2017年8月22日前登录中国政府法制信息网，对征求意见稿提出意见。对此，中国经济时报就《PPP条例（征求意见稿）》起草过程中几大争议的焦点问题进行了梳理。
焦点一：基础设施和公共服务边界如何明确
由于部委的分工和职能不同，在长期的工作开展中存在着两套细则。因此，在PPP领域这两个部委的职责如何划分，一直是业内关注的重点。
业界普遍认为，2016年7月7日召开的国务院常务会议，为两部委的权责划分定了基调。会议提出，在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式，分别由财政部和发改委统筹。
但在实际工作中，对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。
不明确界定和划分公共服务和基础设施的后果是给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，还有一些产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是包含公共服务和基础设施的一个整体，没法区分，区分了就没法集成提高效率。
正在征求意见的《PPP条例（征求意见稿）》被认为是更高层面上统一政策口径的文件，不过一些业内人士表示，《PPP条例（征求意见稿）》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系，在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分，因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。
同时，征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”（下称“指导目录”）机制具体如何操作还有很大讨论空间，业内人士表示，如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定，将对引导和规范PPP项目实践有很大的意义。而关于指导目录的制定主体，业内人士建议由国务院主持制定，因为假若国务院有关部门均可分别制定，难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。
焦点二：两个评价的合理性必要性认定
在目前的PPP项目操作中，物有所值评估（VFM，val ue f or mon? ey）和财政承受能力论证是PPP项目识别阶段的两项重要工作，无论理论界还是实务界都已形成了共识，PPP项目需要做“两个评价”。
《PPP条例（征求意见稿）》提出，有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。