■中国经济时报记者 徐蔚冰
近日，讨论了一年多的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称《PPP条例（征求意见稿）》））终于千呼万唤始出来。
去年7月，国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作（PPP）的立法工作进度，国务院2017年立法工作计划也将此项立法列为全面深化改革急需的项目。
此后一年多的时间里，国务院法制办会同国家发改委、财政部多次论证和调研，听取各方面意见后，研究起草了《PPP条例（征求意见稿）》，并于7月21日发布。业界普遍认为，《PPP条例（征求意见稿）》的发布意味着PPP立法取得了实质性进展。
据悉，社会公众可以在2017年8月22日前登录中国政府法制信息网，对征求意见稿提出意见。对此，中国经济时报就《PPP条例（征求意见稿）》起草过程中几大争议的焦点问题进行了梳理。
焦点一：基础设施和公共服务边界如何明确
由于部委的分工和职能不同，在长期的工作开展中存在着两套细则。因此，在PPP领域这两个部委的职责如何划分，一直是业内关注的重点。
业界普遍认为，2016年7月7日召开的国务院常务会议，为两部委的权责划分定了基调。会议提出，在公共服务和基础设施两个领域推广PPP模式，分别由财政部和发改委统筹。
但在实际工作中，对于公共服务和基础设施这两个领域的区分还是没有明确的界定。
不明确界定和划分公共服务和基础设施的后果是给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务的，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，还有一些产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是包含公共服务和基础设施的一个整体，没法区分，区分了就没法集成提高效率。
正在征求意见的《PPP条例（征求意见稿）》被认为是更高层面上统一政策口径的文件，不过一些业内人士表示，《PPP条例（征求意见稿）》不仅在名称上没有区别公共服务与基础设施的关系，在具体内容中关于两部委的边界还是没有清晰的确认和划分，因而并未从根本上解决财政部与发改委的职能分工问题。
同时，征求意见稿引入的“基础设施和公共服务项目指导目录”（下称“指导目录”）机制具体如何操作还有很大讨论空间，业内人士表示，如能在指导目录中对各类PPP项目的性质做出明确界定，将对引导和规范PPP项目实践有很大的意义。而关于指导目录的制定主体，业内人士建议由国务院主持制定，因为假若国务院有关部门均可分别制定，难免使得基础设施和公共服务的边界更加模糊。
焦点二：两个评价的合理性必要性认定
在目前的PPP项目操作中，物有所值评估（VFM，valueformon?ey）和财政承受能力论证是PPP项目识别阶段的两项重要工作，无论理论界还是实务界都已形成了共识，PPP项目需要做“两个评价”。
《PPP条例（征求意见稿）》提出，有关主管部门拟订合作项目实施方案，应当会同同级发展改革、财政等有关部门，从经济效益、社会效益等方面对采用政府和社会资本合作模式的必要性、合理性组织开展评估；涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。
对此，业内人士认为，这里提到的对实施方案的“必要性、合理性评估”和“财政承受能力评估”两种评估实质上也就是“物有所值评价”和“财政承受能力论证”，这两项工作需要继续坚持。另外，在国家严控地方债务的大背景下，为避免个别地方政府对“财政承受能力论证”的干扰，建议财政承受能力论证须上级政府财政部门或者省级财政部门统一审批。
焦点三：如何杜绝新官不理旧账
PPP的核心思想是政府和社会资本合作，但在长达10~30年的合作期限中，如何保证PPP项目不受政府换届换人的影响，如何杜绝新官不理旧账，项目涉及的财政资金是否纳入政府财政预算等，一直是社会资本方关心的问题。
此次《PPP条例（征求意见稿）》对此问题也作了着重阐释，提出对合作项目协议中约定的财政支出事项，应当足额纳入年度预算，按照规定程序批准后，及时支付资金。政府和社会资本方应当守信践诺，全面履行合作项目协议约定的义务。合作项目协议的履行，不受行政区划调整、政府换届、政府有关部门机构或者职能调整以及负责人变更的影响。
不过，虽然《PPP条例（征求意见稿）》明确了合作项目的财政支出必须足额纳入政府年度预算，但受限于《预算法》规定，各级政府只有中期预算规划和年度预算，而那些需要由财政支出平衡未来收益的PPP项目，实际上是需要和政府长期预算相挂钩的，并且目前的财政可承受能力评估也应当基于长期预算计划的。有鉴于此，业内人士认为，需要在立法中补充政府有责任将支出事项纳入中期预算规划，同时需要向财政部建议未来在预算法实施中引入长期预算计划的机制，以解决长期稳定支付依据的问题。
焦点四：民企参与如何落实
鼓励民营企业参与PPP项目是《PPP条例（征求意见稿）》希望达到的目标之一。征求意见稿明确要求不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与PPP项目，对于民企而言是重大的利好。但在实践中，民营资本参与PPP项目遇到的往往是排斥和限制。
对此，政府官员也有自己的苦水，有地方政府官员告诉记者，当地的PPP项目社会资本方首选是国有企业，一来地方政府认为国企资金、技术实力雄厚；二来一旦以后出现问题，地方政府的压力会小一些。除此之外，另一层原因是：并不是每个地方都能吸引一流的民企来做项目。
焦点五：如何坚持做好信息公开
此次《PPP条例（征求意见稿）》通过在原有部门规章基础上立法，明确了PPP项目的信息公开和社会公众的监督权，这将有助于当前PPP项目实现从量到质的转变。对于公开的内容，尽管条例对不宜公开国家机密和商业机密的具体界定范围未做说明，但列出了包括合作项目发起、社会资本方选择、合作项目协议订立、绩效监测报告、中期评估报告、合作项目重大变更或者终止情况以及监督检查情况和结果等需要信息公开的正面清单，赋予社会公众对项目发起和执行的监督权。
据悉，为做好信息公开工作，财政部建立了全国政府和社会资本合作综合信息平台及项目库，要求将全国拟以PPP模式实施的项目和PPP项目全部入库。截至2017年6月末，按照财政部要求审核纳入项目库的项目13554个，总投资16.4万亿元，其中落地（已签约进入执行阶段）项目2021个，总投资3.3万亿元。项目库中国家示范项目700个。希望入库管理能使PPP项目在阳光下运行，有效地推动更多的项目“真做PPP”和“做真PPP”。
主 编丨毛晶慧 编 辑丨曹阳