“十三五”文化改革的主攻方向

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　　传统产业相对饱和，新产品、新业态正大量涌现，融合发展渐成趋势，继续深化改革也成为各方共识，而文化产业与科技、金融等领域融合发展，则顺应了新常态的发展趋势。“十三五”时期，文化发展将迎来重大的发展机遇。

　　中国的经济发展已经进入新常态，经济增速从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级加快，经济增长动力从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。在此背景下，传统产业相对饱和，新产品、新业态正大量涌现，融合发展渐成趋势，继续深化改革也成为各方共识，而文化产业与科技、金融等领域融合发展，则顺应了新常态的发展趋势。“十三五”时期，文化发展将迎来重大的发展机遇。

　　主要问题：

　　1、文化宏观管理体制有待进一步完善。

　　目前，中国文化宏观管理体制还有待进一步完善。首先，政府宏观调控职能需要加强，政策调节、市场监管、社会管理、公共服务等宏观职能需要加强。其次，部门职责权限不明确，还存在多头管理、资源分散的现象。从文化管理部门来看，目前具有宏观管理职能的部门包括了文化部（主管文学艺术界，包括文化馆、群众艺术馆、文化团体、文艺演出单位、文化场所等）、中共中央宣传部（不直接管理任何一块业务，统管与新闻、文化及宣传有关的所有领域）、国家新闻出版广电总局（新闻、出版、广播、电影、电视）、国家文物局（属文化部管理，主管博物馆、文化遗址、名人纪念（堂）馆等）、国家工业和信息化部（主管网络及通信等）等部门。另外，从行业管理来看，中国文化领域管理采取的是分业管理，各个行业都有相关的条例，相关条例之间存在一些重复和冲突的内容。从法律法规来看，全国人大和地方人大都制定了一些有关文化建设方面的法规，不同层级政府和管理机构之间的法规也存在一些重复和冲突的内容。

　　2、国有文化资产管理创新存在体制障碍。

　　随着文化体制改革的推进和文化产业的快速发展，文化领域的国有资产总量和比例迅速提升，管理任务也趋向于复杂化。特别是随着经营性文化事业单位基本完成转企改制任务，依托资产管理、行使出资人权利，已成为党委和政府把握文化企业发展导向的关键，有助于推动文化企业坚持社会效益与经济效益相统一的原则。十八届三中全会《决定》明确提出，“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”。但是，目前党和政府管人管事管资产的制度框架没有完全建立，还存在诸多体制机制障碍，具体表现在：第一，部分经营性文化事业单位尚没有建立起现代企业制度，依然存在行政隶属关系，受到行政管理部门的直接干预，导致依托资产进行管理的客观条件尚不具备，无法明确出资人权利。第二，部分行业的国资管理体制改革不彻底，主管主办的制度与现代企业出资人制度之间的衔接机制不畅，迫切需要通过深化改革，推动管人管事管资产管导向相结合，实现各方主体的权利、义务、责任相统一。第三，产权不明、职责不分导致国有文化资产结构失衡、效益不高。现行国有文化资产管理还不够规范，还存在产权模糊、政资不分、部门分割的现象，文化部门对文化领域国有资产的宏观指导、监督职能有待进一步加强。

　　3、文化创新能力提升存在体制障碍。

　　建设文化强国，关键是增强全民族文化创造活力。文化创新是经济社会发展的必然要求，也是文化自身发展的内在动力。面对人民群众精神文化需求快速增长的新要求，中国文化产品无论是数量还是质量，都还不能很好地满足人民群众多方面、多层次、多样化的精神文化需求，进一步解放和发展文化生产力、提高文化产品和服务供给能力的任务仍然紧迫。与发达国家相比，中国的文化创新能力还不强，文化资源转化为文化产品和服务的数量和质量难以满足日益增长的文化需求，这主要受制于文化体制机制障碍。公益性文化单位发展的内生动力不足，片面依赖财政投入，社会参与程度不高，资源利用率不高，文化产品和服务与群众需求仍有结构性差距。经营性文化单位转企改制不彻底，现代企业制度尚未真正建立，资源优势难以转化为文化竞争力。

　　4、市场配置文化资源的积极作用尚未得到充分发挥。

　　以行政层级和区域来配置资源是中国管理体制既有的弊病，在文化资源的配置中也同样受制于这一体制惯性。与经济资源相比，文化资源配置的行政层级体现得更加突出。特别是文化单位改制之前，绝大部分文化资源并非通过市场而是采取行政计划分配的，其直属单位的行政层级越高，越容易获得资本、艺术、技艺、劳动、管理等文化生产要素的投入，严重影响了文化资源的配置效率。同时，文化资源配置的统一市场并未形成，因条条块块的利益博弈和地方保护主义作祟，文化市场被分割，地区封锁、部门壁垒、行业垄断、城乡分离问题虽有所改观，但未获根本扭转，文化资源和生产要素难以在不同区域之间进行合理流动和优化配置，缺乏公平竞争的市场环境。受制于行政层级和区域阻隔，导致市场无法推动创意生产和转化，文化产品和服务的生产分散化、粗放化，难以真正提升竞争力。文化产业要做大做强，文化事业要蓬勃发展，未来必须打破这种阻碍文化资源配置的障碍。

　　5、促进文化国际竞争力提升的体制机制亟需完善。

　　中国的文化产业发展还存在着规模小、层次低的问题，文化产业的集聚发展水平较低，缺乏有国际竞争力的大型企业、集团，在文化产品和服务“走出去”方面还处于摸索阶段。在文化领域对外开放日益加剧的新时期，以美国、日本为代表的发达国家对中国的文化冲击日益激烈，大量文化产品和服务涌入，而中国的文化国际竞争力不足，导致在竞争中处于劣势。其原因有多种，其中存在一些促进文化国际竞争力提升的体制机制障碍，比如文化要素的区域和国际之间存在流通障碍，文化贸易政策和法律体系不健全，文化交流与合作国际模式创新受制于部分制度制约等。

　　6、文化立法长期滞后于文化发展的需求。

　　文化立法长期滞后，立法层次比较低，不适应文化发展的需求。立法完善了，推进文化建设才有法律依据。文化立法在中国是一个短板。改革开放以来，中国立法推进的重点一直是与市场经济相关的改革与发展，文化领域的立法显得相对滞后。全国人大所制定的关于文化方面的法律，到现在为止仅有4部，即《文物保护法》、《档案法》、《著作权法》、《非物质文化遗产法》。全国人大常委会还通过了互联网信息传播方面的两个决定。另外，国务院对各门类的文化分别有法规，大概共有40多部。中国的文化领域管理是分业管理，各个行业都有相关的条例。地方人大还制定了一些有关文化建设的地方性法规。但是，这远远不能适应当前文化大繁荣、大发展的需要。因此，十八届三中全会、四中全会都明确提出“加快文化领域的立法”，四个重点需要全面推进：一是公共文化服务保障法；二是文化产业促进法；三是有关文化市场管理的法规；四是有关互联网新闻信息服务的法规。

　　主攻方向：深化三大改革

　　“十三五”时期，文化体制机制改革发展目标：深化三大体制机制改革，构建五大支撑体系，形成文化改革发展新机制。即到2020年，文化行政管理体制改革、国有文化单位改革基本完成，形成科学有效的宏观文化管理体制；文化创新体制机制更加完善，文化产品更加丰富，精品力作不断涌现；覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，实现基本公共文化服务均等化；公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局全面形成，文化产业成为国民经济支柱性产业，整体实力和国际竞争力显著增强；以民族文化为主体、吸收外来有益文化、推动中华文化走向世界的文化开放格局进一步完善；高素质文化人才队伍发展壮大，文化繁荣发展的人才保障更加有力。

　　1、深化文化管理体制改革。

　　推进文化管理体制改革，核心是转变管理职能。政府职能要从微观管理向宏观调控转变，强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，实现文化治理能力现代化。建立权力清单、责任清单和负面清单，减少直接控制和具体干预，做到不越位不缺位。政府职能向服务文化转变，搭建文化服务平台，为各类文化主体发展创造良好的生产和经营环境、竞争环境、创新环境、消费环境，最终实现向服务型政府的转变。

　　其次，要丰富管理手段。一是强化经济手段，按照文化规律和经济规律的要求，充分发挥市场配置文化资源的积极作用，以此来对文化生产经营活动进行管理。进一步完善财政政策，实施优惠的税收政策，对调控文化产品的生产、流通、分配、消费有着积极的意义。二是强化法律手段，加快文化立法，进一步建立健全文化领域法律保障体系，提高依法行政的能力和水平，完善文化市场综合执法管理体制，提高文化市场综合执法效率。三是强化政策手段，完善政策保障机制，落实支持文化改革发展的经济政策，加大财政、税收、金融、用地等方面对文化的政策扶持力度，设立国家文化发展基金，扩大有关文化基金和专项基金规模。

　　最后，要创新管理模式。加强简政放权，推进行政审批改革，把该管的事抓在手上管好，把不该管的事坚决交给企业和社会，更加注重对事中、事后的监管和调控。完善国有文化资产管理体制，理顺国有文化资产管理部门与文化职能部门的关系，推动主管主办制度与出资人制度的有机衔接。落实管理责任，确保国有文化资产保值增值，确保文化企业正确经营方向，加强国有文化无形资产和数字产权的管理，防止国有文化资产流失。

　　2、深化文化生产经营机制改革。

　　一方面，要深化国有经营性文化单位改革。推动已转制文化企业建立现代企业制度，完善法人治理结构，加快公司制、股份制改造，增强市场竞争能力。鼓励重点文化企业以资本为纽带，实行跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组。确保文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一。对于已转企的国有文艺院团，转变政府投入方式，通过购买服务、原创剧目补贴、以奖代补等，扶持艺术创作生产。

　　另一方面，要深化文化事业单位改革。深化文化事业单位人事、收入分配、社会保障、经费保障等制度改革。公共图书馆、博物馆、文化馆（站）等公益事业单位建立法人治理结构，强化服务功能。推动保留事业体制的文艺院团探索实行企业化管理, 完善演艺人才待遇政策、职称评定政策和文化人才荣誉制度等。

　　3、深化文化运行机制改革。

　　一要深化文化管理运行机制改革。针对大文化范畴的多领域性，要尽快整合职能，理顺关系，深化文化管理运行机制改革。从文化政治职能、文化社会职能和文化经济职能三方面着手，厘清不同类型文化管理主体之间的职责关系，推动政府内外各种管理主体之间职能的有效整合，实现政府乃至于整个社会文化管理职能体系的结构优化。

　　二要深化文化产业运行机制改革。以提高质量和效益为中心，构建现代文化产业体系，提高文化产业的规模化、集约化、专业化水平。加快转变文化发展方式，优化产业结构布局，大力推进内容创新、形式创新、业态创新，促进文化与科技、金融、设计、服务、旅游等相关产业深度融合，形成文化产业新业态。

　　三要深化基层公共文化服务运行机制改革。改进公共文化服务领域投入模式：由“养人发工资”转变为“办事出产品”；由针对公共文化生产机构拨付“生产性投入”，改变为直接面向基本文化民生提供“消费性投入”；变“国家计划配给”为“群众自主消费”。通过“消费直补”来实现“政府采购”，就能够引导公共文化生产机构面向城乡居民文化消费市场，为广大人民群众直接提供公共文化产品和服务